По дело 2849 / 2022
Предишен акт Решение 1008 / 03.02.2022

РЕШЕНИЕ

5293

София, 01.06.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - I колегия , в съдебно заседание на двадесет и първи април две хиляди и двадесет и втора година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ЧЛЕНОВЕ: МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АГЛИКА АДАМОВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
КАМЕЛИЯ СТОЯНОВА
при секретар Светла Панева и с участието
на прокурора Куман Куманов изслуша докладваното
от съдията Албена Радославова
по административно дело2849 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от АПК.

Образувано е по касационна жалба на Министерски съвет на Република България чрез процесуалния му представител правен съветник М. Ботева срещу Решение № 1008 от 03.02.2022 г., постановено по адм. дело № 6774/2021 г. по описа на Върховния административен съд, в частта му, в която по оспорване на „Интернюз 98“ ООД със седалище гр. София, [ЕИК] е обявено за нищожно решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет по т. 1, 3 и 6.

Касационният жалбоподател твърди недопустимост на съдебното решение в атакуваната му част като постановено по недопустима на основание чл.159, т.1 и т.4 от АПК жалба- с решението е обявен за нищожен акт на Министерски съвет на РБ, който не подлежи на оспорване пред съд- от една страна, а от друга – за дружеството-жалбоподател не е налице правен интерес да оспори същото. Алтернативно касаторът поддържа становище за неправилност на съдебното решение като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и необосновано – касационни основания по чл.209, т.3 от АПК. Моли съдебното решение да бъде обезсилено като недопустимо, алтернативно – отменено като неправилно с произтичащите от това правни последици.

Редовно призован за съдебно заседание, касационният жалбоподател, Министерски съвет на Р България, се представлява от правен съветник В.Демирев, който поддържа касационната жалба, а по същество твърди недопустимост, алтернативно –неправилност на съдебното решение в атакуваната му от доверителя й част по съображения, подробно изложени в жалбата, устно- в хода по същество , както и в депозирани по делото писмени бележки.

Ответникът по касация, „Интернюз 98“ ООД- гр.София, редовно призован, се представлява от адв. Стойчев и адв. Бойков, които оспорват касационната жалба, а по същество твърдят правилност на съдебното решение в атакувана от касатора част по съображения, изложени подробно в писмен отговор на касационната жалба и устно – в хода по същество.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и правилност на съдебното решение в обжалваната му част.

Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия намира касационната жалба за допустима като предявена от надлежна страна, срещу подлежащ на касационен контрол съдебен акт , който в обжалваната му част е неблагоприятен за касатора и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК .

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна .

С Решение № 1008/03.02.2022г., постановено по адм.д. № 6774/2021г. по описа на ВАС, тричленният състав на Осмо отделение е оставил без разглеждане жалбата на „Интернюз 98“ООД- гр.София срещу Решение № 441/04.06.2021г. на Министерския съвет на РБългария за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица в частта му по т.2,т.4 и т.5 и е прекратил производството в тази част, а по отношение т.1, т.3 и т.6 от същото решение е приел жалбата на дружеството за допустима и основателна, като е обявил нищожността на тези три точки от обжалвания акт на Министерски съвет /МС/.

Съдебното решение е обжалвано с касационната жалба, по повод която е образувано настоящото съдебно производство, само в частта му, с която ВАС,тричленен състав обявява нищожността на т.1, т.3 и т.6 от Решение № 441/04.06.2021г. на Министерския съвет на РБългария за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица, поради което в останалата му част същото като необжалвано е влязло в сила.

Обявените за нищожни части от Решение № 441/04.06.2021г. на МС гласят следното :

„ На основание чл.105, ал.1 от Конституцията на Република България и чл.7, ал.1 и 3, чл.8, ал.1 и 3 и чл.24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и с цел да се предпазят дружествата с държавно и общинско участие и другите разпоредители с държавни средства от попадане в обхвата на санкциите

МИНИСТЕРСКИЯТ СЪВЕТ РЕШИ :

т.1. Създава постоянна работна група с участието на представители на Министерство на вътрешните работи, Министерство на финансите, Държавна агенция „Национална сигурност“ и Националната агенция по приходите, която в спешен порядък да изготви и да поддържа списък на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранни активи / OFAC / на Министерството на финансите на Съединените американски щати. В списъка на асоциираните лица да се включат :

а /всички физически лица и юридически лица, притежавани, контролирани или управлявани през последните пет години от лицата, включени в списъка на OFAC;

б/ всички съдружници, акционери, управители и членове на органи за управление и контрол на юридическите лица по буква “а“, включени към момента и за последните 5 години ;

в/ всички физически лица и юридически лица, допълнени по реда на т.4.

…………………………………………………………………………………………………

3. Списъкът по т.1 да се публикува и поддържа на интернет страниците на Министерство на финансите и на Националната агенция по приходите.

…………………………………………………………………………………………………

т.6. Министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общински предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, в които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т.1 и да не влизат в нови взаимоотношения. „

ВАС, тричленен състав е приел жалбата на „Интернюз 98“ООД- гр.София в частта й срещу т.1, т.3 и т.6 от атакуваното решение на МС за допустима по следните съображения :

Първоинстанционният съд е заключил, че в тази част решението на МС съставлява индивидуален административен акт, доколкото в т.1,т.3 и т.6 същото отговаря на всички изисквания на чл.21 от АПК – съставлява изрично волеизявление на административен орган, с което непосредствено се засягат права и законни интереси на дружеството – жалбоподател.

Макар изготвеният от работната група по т.1 от обжалваното решение на МС списък, в който е включено и дружеството – жалбоподател, сам по себе си да няма самостоятелно съществуване, доколкото в същия списък липсва разпоредителна част, която да послужи като основание за пряко и непосредствено засягане интересите на жалбоподателя, списъкът според съда следва да се разглежда като неразделна част и допълнение към т.1, т.3 и т.6 от Решението на МС, които безспорно съдържат властнически волеизявления. В горния смисъл самото включване на дружеството – жалбоподател под № 25 в този списък води до засягане на неговите права и законни интереси , тъй като влече за него негативни последици, свързани с взаимоотношенията му с администрацията на РБългария, вкл. финансови такива и уронване на доброто търговско име. Тричленният състав на ВАС е приел при условията на евентуалност,че, дори да се приеме развитата от ответника ,Министерския съвет на РБ, теза за това, че решението на МС, вкл. и по т.1, т.3 и т.6 от същото, не съставлява индивидуален административен акт, а вътрешнослужебен такъв, то и в този случай същото решение в цитираните по-горе три точки подлежи на обжалване от „Интернюз 98“ ООД – гр.София на основание чл.2, ал.2, т.3, предл. последно от АПК и Решение №21/26.10.1995г. по к.д. №18/1995г., тъй като с този акт се засягат или застрашават права и законни интереси на дружеството- жалбоподател. По горните съображения ВАС, тричленен състав е обосновал и наличието на пряк и непосредствен правен интерес у жалбоподателя да атакува решението на МС в частта му по т.1,т.3 и т. 6.

За да обяви нищожността на Решение № 441/04.06.2021г. в допустимите му за оспорване части, ВАС, тричленен състав, след подробно обсъждане на събраните по делото доказателства – поотделно и в тяхната цялост, е стигнал до следните правни изводи :

Базирайки се на посочените в обжалваното решение на МС фактически и правни основания и, подробно анализирайки ги в контекста на правната теория относно понятието „компетентност“ и практиката на Конституционния съд, съдът е заключил, че решението по т.1,т.3 и т.6 е прието при пълна липса на материална компетентност на издателя му , а съгласно мотивите на Тълкувателно решение № 2/1991г. на ОСГК на ВС всяка некомпетентност / по материя,по място или по степен/ води до нищожност .

Според съда цитираната като основание за приемане на решението на МС разпоредба на чл.105 от Конституцията на РБългария / в контекста на чл.4, ал.1 от същата / не предоставя на Министерския съвет материалната компетентност да постанови акт с оспореното съдържание, доколкото същата е рамкова / само най-общо очертава основните функции на МС в архитектурата на държавното устройство/. За да е налице правомощие на Министерския съвет да постанови оспореното решение, разпоредбата на чл.105 от Конституцията следва да е запълнена със съдържание- т.е. следва да е налице законова разпоредба, детайлизираща подобно властническо правомощие на органа – издател, определено по предмет, обем, обсег и цел. Тъй като такава законова разпоредба липсва във вътрешното ни право, налице е пълна липса на материална компетентност на Министерския съвет за издаване на обжалвания акт. На още по-силното основание и въз основа на ТР № 4/22.04.2004г. по т.д. № ТР-4/2002г. на ВАС Министерският съвет не може да делегира на работната група по т.1 от Решение № 441/04.06.2021г. в качеството й на помощен орган правомощието да изготвя и актуализира списъците на лицата, спрямо които да бъдат предприети незабавни мерки за прекратяване на правоотношения с държавни органи и институции.

Установявайки нищожност на решението на МС в допустимите за обжалване части, съдът се е произнесъл и относно другите основания за законосъобразност на същото по чл.146 , т.2-5от АПК. ВАС, тричленен състав е приел ,че, макар актът на МС да е приет в изискуемата форма и при спазване на административнопроизводствените правила по издаването му, същият е издаден в противоречие с действащите материалноправни разпоредби.

В тази връзка съдът е развил съображения както за неприложимост на приетия от САЩ Глобален закон „Магнитски“, така и за липса на каквато и да било друга разпоредба от международен договор и/ или Конвенция ,по която РБългария е страна /съставляващи на основание чл.5, ал.2 вр. с чл.4, ал.1 от Конституцията част от вътрешното ни право/, така и на действаща разпоредба от правото на ЕС, ползваща се с директен ефект, които да допускат прилагането на законодателството на трета за ЕС държава на територията на страната ни. За да стигне до горния извод ,тричленният състав на ВАС е цитирал и анализирал подробно отделни текстове от Регламент /ЕО/ № 2271/96 относно защитата срещу последиците от извънтериториалното действие на законодателството , прието от трета страна, и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него, от Делегиран регламент /ЕС/ 2018/1100 на Комисията от 06 юни 2018 г. за изменение на приложението към Регламент /ЕО/ № 2271/96 на Съвета и от Конвенцията на ООН срещу корупцията. Позовал се е и на решение на СЕС по обединени дела С-402/05Р и С-415/05Р, съгласно мотивите на което не могат едностранно от държава –членка да бъдат налагани ограничителни мерки, тъй като налагането на такива национални мерки може да повлияе на функционирането на вътрешния пазар на Общността, да има неблагоприятен ефект върху търговията между държавите –членки и да наруши конкуренцията.

По горните съображения първоинстанционният съд е обявил нищожността на т.1,т.3 и т.6 от Решение № 441/04.06.2021г. на Министерски съвет с произтичащите от това правни последици.

Съдебното решение в обжалваната му част е правилно.

Неоснователни са и двете групи оплаквания на касационния жалбоподател – за недопустимост на съдебното решение поради постановяването му по недопустима като насочена срещу неподлежащ на съдебен контрол акт и при липса на правен интерес от оспорване жалба и за неправилност на съдебното решение на всички основания по чл.209, т.3 от АПК.

Обосновано първоинстанционният съд е приел обжалваемост на оспорения акт пред съд и наличие на пряк и непосредствен интерес на дружеството – жалбоподател да оспори същия.

Настоящият петчленен състав на ВАС, Първа колегия намира, че, независимо от характера на акта, Решение № № 441/04.06.2021г. на Министерски съвет подлежи на обжалване пред съд, тъй като с него се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица и не е налице изрична законова норма, която да изключва същото от съдебен контрол. Горният извод произтича от разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, с която е въведена общата клауза на обжалваемост на всички административни актове пред съдилищата. В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми – процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове. Необходимо и задължително конституционно условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Решаващ е правният ефект от административния акт / вкл. и от вътрешнослужебния такъв в хипотезата на чл.2, ал.2, т.3 изр. последно от АПК / – дали засяга субективни права или законни интереси на граждани или юридически лица (Решение № 21 от 26.10.1995 г. на КС на РБ по КД № 18/1995 г.). Според цитираното решение съдържанието на "засягането" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията трябва да се тълкува в неразривна връзка и с чл. 56 от Конституцията, а в чл. 56 е уредено основното право на защита на всеки гражданин, "когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси". С включването на „Интернюз 98“ООД- гр. София в Списъка по т.1 от решението на МС и с оглед съдържанието на т.6 от същото решение вече се засягат правата и законните интереси на дружеството, в т.ч. и гарантираното от разпоредбата на чл.19 от Конституцията право на свободна стопанска инициатива и дейност.

По отношение характера на изготвения по т.1 списък, явяващ се неразделна част на и допълнение към обжалваното решение на МС, наличието на засягане / включително чрез застрашаване/ правата и законните интереси на дружеството –жалбоподател от обсъжданите части на решението на МС, обжалваемостта им пред съд и наличието на пряк и непосредствен правен интерес за „Интернюз 98“ ООД - гр. София от оспорването им, настоящият петчленен състав на ВАС споделя изцяло развитите от първоинстанционния съд в мотивите на съдебното решение доводи, не намира за необходимо да ги приповтаря и препраща към тях с оглед правомощието си по чл.221, ал.2, изр. последно от АПК. Неоснователни в тази връзка са развитите от касатора доводи за недопустимост на съдебното решение като постановено по недопустима жалба, тъй като оспорения с нея акт имал само уведомителен, а не административен характер, същият касаел само търговските отношения на държавните и общински предприятия и дружества с държавно или общинско участие; дружеството- жалбоподател нямало правен интерес от обжалване , тъй като не било адресат на решението на МС и не било доказало реално засягане на признати му от закона права и законни интереси или възникване на задължения и др.

Правилен е решаващият извод на тричленния състав на ВАС за нищожност на т.1,т.3 и т.6 от Решение № 441/04.06.2021г. на Министерския съвет на РБългария поради пълна липса на материална компетентност за издаването му.

Настоящата касационна инстанция споделя изцяло развитите от тричленния състав на ВАС доводи за това, че изложените като правно основание за постановяване на процесното решение разпоредби на чл.105 от Конституцията на РБългария и чл.7, ал.1 и 3, чл.8, ал.1 и 3 и чл.24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация не обосновават наличие на компетентност по материя за МС да постанови акт със съдържанието на обжалвания. Правилно първоинстанционният съд е заключил, че разпоредбата на чл.105 от Конституцията има общ, рамков характер, очертаващ единствено функциите на МС в архитектурата на държавното устройство –ръководство и осъществяване на вътрешната и външната политика на държавата, но не предоставя конкретни правомощия на МС да издаде акт с предмет –процесното решение. Т. 6 от обжалвания акт на МС предвижда сериозна намеса и ограничения в стопанската дейност на лицата, включени в Списъка по т.1 Подобни ограничения на защитената от Конституцията на РБългария свободна стопанска инициатива могат да бъдат въведени единствено със закон, приет от Народното събрание, а не с акт на орган на изпълнителната власт.

Правомощия за постановяване на решението не се съдържат и в посочените като правно основание разпоредби от Устройствения правилник на МС и неговата администрация, които отново регламентират общите функции на МС.

Обосновано тричленният състав на ВАС е приел, че Глобалният закон на САЩ за отчетност в областта на правата на човека „Магнитски“ и Указ № 13818 от 20 декември 2017 за блокиране собствеността на лица, замесени в сериозни нарушения на човешките права или корупция, въз основа на който Службата за контрол на чуждестранните активи на САЩ е наложила санкции на три български лица и контролирани от тях 64 организации, не намират пряко приложение на територията на РБългария и не съставляват част от вътрешното ни право , включително и на основание международен договор, поради което не могат да създадат правомощия и компетентност за МС на РБ да постанови процесното решение. Именно поради неприложимостта на нормативни актове на САЩ на територията на Р България неснователни са развитите от касационния жалбоподател в писмените му бележки по същество доводи за това, че интересите на дружеството –жалбоподател са евентуално накърнени или застрашени не от включването му в Списъка по т.1 от обжалваното решение, а от включването му в изготвения от Службата за контрол на чуждестранните активи към Министерство на финансите на САЩ списък.

Правомощие за приемане на решение № 441 от 04.06.2021г. не се предоставя на Министерския съвет и от разпоредбите на Конвенцията на ООН срещу корупцията, ратифицирана от РБългария със закон, приет от 40-тото НС на 03.08.2006г. / ДВ бр.66/15.11.2006г / и съставляваща част от вътрешното ни право на основание чл.5, ал.4 от Конституцията.

Обосновано първоинстанционният съд , позовавайки се на чл.3, чл.4, чл.5 и чл.65 от Конвенцията, е заключил, че в същата не само не се съдържа разпоредба, овластяваща Министерски съвет на Р България да произнесе акт със съдържанието на оспореното решение, но – нещо повече - всички нейни разпоредби целят и са съобразени със защита суверенитета на държавите – страни по конвенцията. Според чл.4 от същата конвенция, ратифициралите я държави изпълняват задълженията си по нея по начин, който съответства на принципите на суверенното равенство и териториалната цялост на държавите, както и на принципа на ненамеса във вътрешните работи на други държави – т.е. нито една разпоредба от тази конвенция не предоставя на държава – страна по нея правомощието да упражнява на територията на друга, също ратифицирала Конвенцията държава, своята юрисдикция. Правилно ВАС, тричленен състав е заключил, че съгласно обсъдените от него разпоредби на Конвенцията, изискващи предприетите от държавите мерки да са в съответствие с основните принципи на вътрешното право и правна система/ а такава връзка между постановеното от МС решение и вътрешния правов ред на РБългария липсва /, разпоредбите на Конвенцията не предоставят на МС компетентност да постанови същото.

Правилен е изводът на първоинстанционния съд за това, че МС не може да черпи правомощия за издаване на процесното решение и от ползващите се с директен ефект на територията на Р България норми на Регламент /ЕО/ № 2271/96 на Съвета от 22 ноември 1996г. относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателството, прието от трета страна и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него и на Делегиран регламент /ЕС/ 2018/1100 на Комисията от 06 юни 2018г. за изменение на приложението към регламент /ЕО/ № 2271/96 на Съвета от 22 ноември 1996г. Настоящият петчленен състав на ВАС, Първа колегия споделя изцяло развитите от съда, постановил оспореното решение, правни доводи относно основните принципи и цели, залегнали в двата регламента, както и относно обхвата на тяхната приложимост . Правилно първоинстанционният съд е заключил, че разпоредбите тези регламенти са подчинени на основен принцип на съюзното право, съгласно който държавите –членки на ЕС са задължени да не спазват законодателство на трета държава, претендиращо извънтериториално приложение, както и всяко административно, съдебно или арбитражно решение, основаващо се на такова законодателство. Разпоредбите на двата, цитирани по-горе регламента са приложими само по отношение на законодателството с извънтериториално действие, посочено в приложението към Делегирания регламент, включващо понастоящем мерки на САЩ по отношение на Куба, Иран и Либия / в т. см. т.2 от Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно чл.7, буква „а“ от Регламент /ЕО/ № 2271/96 на Съвета / „Блокиращия регламент“/.Неоснователен в тази връзка е доводът на МС, че, след като Глобален закон „Магнитски“ не е включен в приложението към Регламент /ЕО/ № 2271/96 на Съвета, няма пречка този закон да бъде приложен на територията на Р България. Правната логика е точно обратна в случая , както правилно е приел и първоинстанционният съд – обстоятелството, че Законът“Магнитски“ не фигурира в приложението на посочения регламент, не обуславя извод, че извънтериториалното му действие и основаните на него актове и действия следва да бъдат признати. Именно поради невключването на този закон в приложението към Регламента се прилага основният принцип,залегнал в същия регламент и делегирания такъв по изменението му – екстериториалното прилагане на нормативна уредба на трета държава, както и на актове и действия , базирани на същата, се изключва за държавите –членки.

Цитираното от касатора решение от 21 декември 2021 г. по делото С-124/20 г. на СЕС е неотносимо към конкретния казус и не променя извода за неприложимост на Регламент №2271/96, изменен с Регламент №37/2014 и с Делегиран регламент 2018/1100 в случая.

Правомощия за постановяване на обжалваното решение на Министерския съвет не се предоставят и с Регламент /ЕС/ 2020/1998 срещу тежките нарушения на правата на човека.

По горните съображения касационната жалба срещу обжалваната част от съдебното решение е неоснователна, а атакувания с нея съдебен акт като валиден, допустим и правилен следва да бъде оставен в сила.

Предвид изхода от спора касационният жалбоподател няма право на разноски.

Водим от горното и на основание чл.221, ал.2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия


РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1008 от 03.02.2022 г., постановено по адм. дело № 6774/2021 г. по описа на Върховния административен съд в обжалваната част.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА

секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ МИЛЕНА ЗЛАТКОВА

/п/ АГЛИКА АДАМОВА

/п/ АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА

/п/ КАМЕЛИЯ СТОЯНОВА