По дело 2168 / 2022

РЕШЕНИЕ

5292

София, 01.06.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - I колегия , в съдебно заседание на двадесет и първи април две хиляди и двадесет и втора година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ
при секретар Григоринка Любенова и с участието
на прокурора Ася Петрова изслуша докладваното
от председателя Светлозара Анчева
по административно дело2168 / 2022 г.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.
Образувано е по касационна жалба на Министерски съвет на Република България чрез процесуалния си представител И. Георгиева в качеството й на правен съветник срещу решение № 1007/03.02.2022 г., постановено по адм. дело № 8112/2021 г. по описа на Върховния административен съд, Четвърто отделение, с което по оспорване от И. Кръстева от гр. София е обявено за нищожно решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет по т. 1, 3 и 6. В останалата част жалбата е оставена без разглеждане по т. 2, 4 и 5 на решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет, но в тази част не е постъпила касационна жалба, поради което не е предмет на настоящия касационен съдебен контрол. В касационната жалба се релевират оплаквания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК, че решението в обжалваната част е недопустимо, тъй като липсвал правен интерес от оспорването и е бил допуснат до разглеждане акт, който не подлежи на оспорване, както и, че е неправилно поради допуснати нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди се, че предмет на оспорване е решение № 441/04.06.2021 г., но не и списъка, който е отделен административен акт, приет от друг административен орган на изпълнителната власт, а не от Министерския съвет и подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Във връзка с оплакванията за недопустимост на решението с доводи за липса на правен интерес от оспорването, като в касационната жалба е налице позоваване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията), както и на решение № 21/26.10.1995 г. по конст. дело № 18/1995 г. Според касатора И. Кръстева не е адресат на оспорвания акт и не се засягат с него непосредствено нейни права и интереси, нито се създават и вменяват задължения спрямо нея. Цитирана е от касационния жалбоподател и съдебна практика на Върховния административен съд (ВАС) – определения по адм. дела № 14656/2015 г.; № 14132/2014 г.; № 3398/2016 г. и др. Сочи се и оплакване, че съдът не се е произнесъл за характера на оспорвания акт в неговата цялост, което води до съществено нарушение на съдопроизводствените правила, както и противоречиво и необосновано е приел, че решението в частта по т. 2, 4 и 5 е вътрешнослужебен акт, но същевременно с това т. 1, 3 и 6 пряко засягат жалбоподателката, без да обоснове неговия характер. Излагат се доводи, че целият акт е вътрешнослужебен акт, който има организационен характер и е насочен към органи и ведомства в изпълнителната власт, а не са засягат права или законни интереси на граждани или организации, а адресати на акта са само посочените в т. 1 и 6 от решението органи на изпълнителната власт. За съществено нарушение на съдопроизводствените правила се сочи от касатора и неконституирането като заинтересована страна по делото на страната на ответника и министъра на финансите, тъй като за него е налице правен интерес от такова встъпване по делото. Сочи се, че е налице константна практика на ВАС, според която при обжалване на решения на Министерския съвет е конституиран и вносителя на акта като заинтересована страна и в тази връзка се цитират определения по адм. дела № 9127/2018 г., № 10422/2018 г. и № 11317/2020 г. В касационната жалба е налице позоваване и на чл. 105, ал.1 от Конституцията, според която Министерски съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната и в рамките на предоставената обща компетентност е оправомощен да решава текущите въпроси на вътрешната и външна политика на държавата – цитират се решения по конст. дела № 13/2017 г. и № 11/1993 г. по приложението на чл. 105 от Конституцията. Касационният жалбоподател излага оплакване, че необосновано съдът е приел неотносимост на Конвенцията на ООН срещу корупцията, ратифицирана със закон, приет от 40 – то Народно събрание на 03.08.2006 г. За неправилни са приети и изводите на съда по отношение на Регламент № 2271/96 на Съвета от 22.11.1996 г. относно защитата срещу последиците от извънтериториално прилагане на законодателство, прието от трета страна и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него, както и по отношение на Делегиран регламент (ЕС) № 2018/1100 на Комисията от 06.06.2018 г. Освен това в касационната жалба е налице и позоваване и на Глобален закон „Магнитски“, но с решението на Министерския съвет се твърди, че не се цели прилагането му, а само и единствено да се предпазят дружествата с държавно и общинско участие и други разпоредители с бюджетни средства от евентуалното попадане в обхвата на санкциите на този закон. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания за недопустимост, респ. неправилност на обжалваното съдебно решение, са изложени в касационната жалба. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от правен съветник И. Георгиева.
Ответникът по касационната жалба И. Кръстева от гр. София чрез адв. Г. Андреев, я оспорва с искане обжалваното решение като правилно да се остави в сила.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и за недопустимост, респ. неправилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в изискуемия се преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна поради следните съображения:
Първоинстаницонният съд е приел, че жалбата на И. Кръстева срещу решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Република България е частично допустима и основателна по т. 1, 3 и 6, тъй като те засягат пряко, лично, непосредствено и неблагоприятно жалбоподателката, която е включена в списък съгласно т. 1 и 3 от решението по отношение на който е и задължението по т. 6 от самото решение и поражда спрямо нея визираните в посочената точка рестрикции. Въпреки, че жалбоподателката Кръстева не е посочена в самото решение според съда това не обосновава недопустимост на жалбата й, доколкото съгласно чл. 147 АПК право да обжалват акта имат, както лицата, за които той поражда пряко задължение като негови адресати, така и лицата, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него предвид, че жалбоподателката е включена в списъка по т. 3 от решението и е лично засегната от него, поради което и е адресат на властническо волеизявление. В тази връзка съдът е приел, че жалбоподателката се явява и пряко и непосредствено засегната от оспорвания акт, доколкото списъците по т. 3 във връзка с т. 1 от него, макар и отделно изготвени и обявени, се явяват не просто изпълнение, но и допълнение на акта, тъй като без изготвен и обявен списък с лица, самият акт не би могъл да породи правно действие.
Съдът е приел, че на основание Указ № 13818/20.12.2017 г., допълващ Глобалния закон „Магнитски“ Службата за контрол на чуждестранните активи (OFAC) на Министерство на финансите на САЩ е санкционирала на 02.06.2021 г. лицата В. Божков, Д. Пеевски и И. Желязков, мотивирайки се с тяхната значителна роля в корупцията на България, както и техните мрежи, обхващащи 64 организации.
Подробно в решението си съдът е изложил мотиви, че няма основание да се приеме, че оспореното решение на Министерския съвет в посочените т. 1, 3 и 6 е налице акт по прилагане или по изпълнение на международен ангажимент, поет в рамките на международна организация – с многостранен договор, поради което е налице вътрешен, национален акт. Според съда неговото действие разкрива връзка с правото на ЕС, доколкото засяга основни права и свободи, признати и на частно – правните субекти в рамките на Съюза. Постановеното от Министерския съвет съдът е счел, че не намира основание и в разпоредбите на Регламент (ЕС) 2020/1998 г. на Съвета относно ограничителни мерки срещу тежките нарушения на правата на човека предвид установеното в чл. 2, параграф 1 приложно поле, целите и предвидения в Регламента механизъм за прилагане на мерките. Направен е извод от съдебния състав, че разпоредбите на посочения Регламент не пораждат необходимата компетентност и в този смисъл позоваването на тях е напълно неоснователно.
Съдът е приел, че оспореното решение страда от съществен порок, който го лишава от същността му на властническо волеизявление, поради което не може да произведе целените правни последици. Липсата на правно основание за издаването на решението и липса на компетентност на Министерския съвет е аргументирало съдът да приеме на основание чл. 172, ал. 2 АПК, че решението на Министерския съвет е нищожното в частта му по т. 1, 3 и 6 по оспорването на И. Кръстева. В останалата част съдът е приел, че жалбата на И. Кръстева е процесуално недопустима поради липсата на правен интерес относно т. 2, 4 и 5 на същото решение.
Въпреки приетото от съда, че оспореното решение е нищожно, са изложени мотиви и относно незаконосъобразността му в посочените т. 1, 3 и 6, като в тази връзка съдът се е позовал на практика на Съда на Европейския съюз (СЕС). Прието е от съда, че доколкото наложените мерки от САЩ са обосновани със „значителна роля в корупцията“ и посочват „мрежи“, „обхващащи 64 организации“, което предполага неясна и категорична обосновка за легитимно прилагане на мерките, то в оспореното решение такива данни и мотиви липсват. Съдът е установил също, че посоченият акт е приет при очевидно нарушение на правото на защита на лицата, доколкото при или след включването им в списъците, на последните не е предоставена никаква информация. Нито обжалваният акт, нито последващо изготвените списъци към него според съда не предвиждат процедура за уведомяване на фактите и обстоятелствата, които обосновават включването на имената на заинтересованите лица в списъците, както и за изслушване на тези лица, независимо дали едновременно с това включване или след него. За обосноваване на тези си мотиви съдът се е позовал на решения по дела С – 415/05 и 402/05 на СЕС. Наред с тези мотиви съдът е посочил, че в петгодишния срок по т. 1 от решението на Министерския съвет И. Кръстева е напуснала участието си в „Балканска медийна компания“ ЕАД през 2016 г., а дружеството е заличено през 2017 г., „Био Уотър“ ЕООД през 2016 г., а дружеството е заличено през 2018 г., „НСН Инвестмънт“ ЕООД през 2016 г., а дружеството е заличено през 2019 г., както и че през 2018 г. Кръстева е прекратила и участието си в „БМ Системс“ ЕАД. Посочено е от съда, че няма регистрирани дружества с участието на И. Кръстева в публикувания списък към атакуваното решение на МС и в този смисъл тя не отговаря на изискването по т. 1 от решението на Министерския съвет.
Решението в обжалваните части е правилно постановено.
Предмет на съдебния контрол на настоящия петчленен състав на ВАС е решението на тричленния състав на ВАС, Четвърто отделение, с което е обявено за нищожно в частта по т. 1, 3 и 6 от решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Република България. Жалбата на И. Кръстева е оставена без разглеждане по т. 2, 4 и 5 на решението на Министерския съвет и в тази част производството по делото е било прекратено, но не е постъпила жалба от Кръстева и затова не е предмет на съдебен контрол от настоящата касационна съдебна инстанция.
Оплакванията на касационния жалбоподател са за недопустимост, респ. неправилност на решението в обжалваната част на ВАС, Четвърто отделение по т. 1, 3 и 6 от решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет, по отношение на които съдът е обявил неговата нищожност.
Оплакването по чл. 209, т. 2 АПК за недопустимост на решението на съда касационният жалбоподател обосновава с липсата на правен интерес у И. Кръстева да оспорва решението на Министерския съвет. В чл. 120 от Конституцията и в чл. 147 АПК законодателят регламентира, че право на оспорване имат лицата, чийто права и законни интереси за засегнати и за които се пораждат задължения. Отнесено към процесния казус, обосновано първоинстанционният съд е приел, че за И. Кръстева е налице правен интерес от оспорване на т. 1, 3 и 6 от решението на Министерския съвет, тъй като с него са засегнати нейни права и законни интереси, което предпоставя и правния интерес у нея да го в посочената част. При характеризирането и преценката на правния интерес от особена важност е „засягането“ на съответните права и законни интереси. Понятието „засягане“ е разяснено в решение № 21/26.10.1995 г. по конст. дело № 18/1995 г., според което то се обективира в нарушаване на правна норма от по – висок ранг, която съответният акт, който се оспорва нарушава. Направен е извод от Конституционния съд, че в разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията „…са съединени обективно две различни по характер конституционни норми – процесуално правна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебната обжалваемост на административните актове“. В този смисъл е разбирането и в правната теория (вж. „Административно правосъдие – право и практика“, изд. 2013 г., стр. 198 на проф. д-р Е. Къндева). Правилно в обжалваната част на съдебното решение е прието, че неблагоприятно засягане е всяка правна последица от административен акт, състоящо се в прекратяване или ограничаване на съществуващи правни задължения, както и хипотезите на невъзможност да се упражнят субективни права, за които законът предвижда издаване на административен акт.
Предвид изложеното неправилно в касационната жалба се сочи оплакване, че решението подлежи на отмяна и поради факта, че съдът не се е произнесъл за характера на оспорения акт. Настоящият съдебен състав счита, че оспореният акт представлява вътрешнослужебен акт, а не е индивидуален административен акт по смисъла на 21 АПК, каквито са доводите на ответницата по касация, нито е общ административен акт по чл. 65 АПК, нито подзаконов нормативен акт по чл. 75 АПК. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 АПК регламентира, че разпоредбите на АПК не се прилагат за актовете на Народното събрание и на Президента на Републиката, актовете, с които се упражнява законодателна инициатива и с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта. В същото време законодателят в чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК приема и изключение по отношение на т. нар. вътрешнослужебни актове, когато с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Именно това изключение е относимо към оспорения от И. Кръстева акт. Неоснователно се твърди в касационната жалба, че процесният акт е вътрешнослужебен акт с организационен характер, т.е., че не засяга права и законни интереси на граждани и юридически лица. Обосновано в тази връзка съдът е приел, че действително жалбоподателката И. Кръстева не е посочена в самото решение на Министерския съвет, което е оспорила, но предвид разпоредбата на чл. 147, ал.1 АПК право на обжалване имат лицата, за които той поражда пряко задължение като негови адресати, както и тези лица, чийто права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него. Засягането в случая е със списъка на т.нар. асоциирани лица, в който И. Кръстева е под № 12 и същият е издаден по силата на т. 1 и 3 от решението на Министерския съвет. Не може да се приеме за вярна тезата на касационния жалбоподател, че след като ответницата по касация не фигурира в оспореното решение № 441/04.06.2021 г., а само в списъка, жалбата й срещу това решение е била недопустима и съдът неправилно я е разгледал, като бил постановил недопустимо решение, което подлежало на обезсилване. Неоснователно и несъответстващо на данните по делото е твърдението, че списъкът представлява отделен административен акт, който самостоятелно подлежи на оспорване. Следва да се споделят мотивите на първоинстанционния съд, че списъкът представлява допълнение към решение № 441/04.06.2021 г. и няма самостоятелно съществуване. Това е така, защото в него липсва разпоредителна част, което води до безспорния извод, че не представлява нито един от изброените по горе актове. Правилно съдът е посочил, че по т. 2 от оспореното пред него решение съдържа: 1. състав на постоянната работната група, чиято задача е да изготви списък на лицата, които попадат или потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите на OFAC, т. 3 се отнася до възложеното на работната група по т.1 да публикува и поддържа списъкът на интернет – страниците на МФ и на НАП, а с т. 6 е възложено на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т.1 да не влизат в нови взаимоотношения. Посочената т. 6, ведно с изготвения списък представлява разпоредителната част на оспорения акт, с който се засягат законни права и интереси на лицата от списъка, вкл. и на И. Кръстева, за която съществува и е доказан правен интерес от оспорването на решение № 441/04.06.2021 г. Останалите т. 2, 4 и 5 от решенеието, както се посочи по - горе не са предмет на настоящата касационна проверка. Правилно първоинстанционният съд е приел, че в оспореното решение липсва правно основание за издаването му, като посочените в него разпоредби на чл. 105, ал.1 от Конституцията и чл. 7, ал. 1 и 3, чл. 8, ал. 1 и 3 и чл. 24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация не представляват относими за предмета правни основания. Обосновани са изводите на съда, че чл. 105, ал.1 от Конституцията регламентира общото правомощие на Министерския съвет за ръководство и осъществяване на вътрешната и външната политика на страната, поради което тази разпоредба е рамкова (вж. в този смисъл решение по конст. дело №13/2017 г.) и с нея не се вменяват конкретни правомощия на Министерския съвет, а само общи. Относно посочените в решението основания по чл. 7, ал. 1 и 3, чл. 8, ал. 1 и 3 и чл. 24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, те също не представляват годно правно основание за издаването му, тъй като отново регламентират общата му компетентност и не представляват правно основание за издаването на процесното решение.
Обосновано съдът е приел, че част от административната преписка по издаване на оспореното решение е по повод наложените санкции от САЩ на 02.06.2021 г. на три български физически лица – В. Божков, Д. Пеевски и И. Желязков за ролята им в корупцията в България. Касае се за акт на трета държава, чието право не е приложимо на територията на България, нито въз основа на международен договор или друг правен акт предвид, че наложените санкции от САЩ са въз основа на Глобален закон „Магнитски“, който не е пряко приложимо право в България и негови разпоредби не могат да послужат за правно основание за издаване на решение № 441/04.06.2021 г. Подробно и аргументирано първоинстанционният съд е разгледал и обсъдил сочените от касатора като приложими Глобален закон „Магнитски“ и Конвенция на ООН срещу корупцията (ратифицирана от България) като правно основание за издаване на решението на Министерския съвет. В цитираната Конвенция изрично се сочи, че не се дава право на държава, която е страна по нея да упражнява на територията на друга държава юрисдикция или функции, които са изключително право на тази друга държава.
По отношение на Регламент (ЕО) № 2271/96 на Съвета относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателство, прието от трета страна и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него, същият е насочен към защита срещу извънтериториалното прилагане на законите, посочени в приложението към този Регламент и обстоятелството, че Глобалният закон „Магнитски“ не е сред изброените в приложението, не означава, че е приложим на територията на страната и някои от неговите разпоредби могат да бъдат основание за издаване на решение № 441/04.06.2021 г.
В обжалваното решение съдът аргументирано е приел, че и Регламент (ЕС) № 2020/1998 на Съвета относно ограничителните мерки срещу тежки нарушения на правата на човека не дава право да се счита, че някои от разпоредбите му могат да се използват като правно основание за решение № 441/04.06.2021 г. Този Регламент е относим и приложим относно геноцид, престъпления срещу човечеството, изтезания и други форми на жестокост. В този смисъл правилно съдът не е възприел доводите на Министерския съвет за приложимост на разпоредбите на цитирания Регламент, още по - малко някои от тях да послужат като правно основание за издаване на процесното решение на Министерския съвет.
Обосновано в съответствие с данните по делото съдът е приел, че решение №441/04.06.2021 г. е издадено от некомпетентен орган и при липса на овластяваща правна норма. Материалната компетентност за издаване на административен акт съгласно чл. 146, т. 1 АПК представлява абсолютна предпоставка за валидността на административния акт. В случая безспорно е установено, че липсва конкретна правна норма, която да овласти Министерския да издаде оспореното решение. Посочените общи разпоредби на Конституцията и на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация не определят материалната компетентност на колегиалния орган, издал процесното решение, какъвто е Министерския съвет, нито цитираните Глобален закон "Магнитски", Конвенцията на ООН за корупцията и посочените по - горе два регламента на ЕС. Липсата на нормативна основа за издаването на акта, е и липса на материална компетентност, която винаги води до нищожност на издадения акт, какъвто е и настоящия случай. В тази връзка обосновано съдът в обжалваната част на решението си пред настоящия съд е приел въз основа и на Тълкувателно решение № 2/1991 г. на ОСГК на ВС, че всяка не компетентност води до нищожност.
След като процесното решение на Министерския съвет в частта по т. 1, 3 и 6 е нищожно, то притежава съществен порок и не може да породи желаните правни последици и в този смисъл съдът не е допуснал сочените в касационната жалба нарушения, водещи до обезсилване или до отмяна на постановеното от него решение в обжалваната му част.
В решението на тричленния състав на ВАС, Четвърто отделение е налице и произнасяне и по законосъобразността на решението на Министерския съвет по т. 1, 3 и 6, но предвид, че настоящият касационен състав изцяло възприема приетото от съда, че решението на Министерския съвет по т. 1, 3 и 6 по оспорването от И. Кръстева е нищожно, не се налага да се излагат и мотиви относно правилността или не на решението по материалната законосъобразност или незаконосъобразност на решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет по т.1, 3 и 6.
С оглед изложеното решението в обжалваната му част е правилно постановено и не са налице сочените в касационната жалба оплаквания за недопустимост, респ. за неправилност, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила.
Разноски не се претендират от страните по делото и такива не се присъждат.
Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 1007/03.02.2022 г., постановено по адм. дело № 8112/2021 г. по описа на Върховния административен съд, Четвърто отделение в обжалваната част.
Решението е окончателно.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА

секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА

/п/ ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ

/п/ РУМЯНА ЛИЛОВА

/п/ АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ