Тълкувателно дело № 9 по описа на Върховния административен съд за 2019 г. е образувано по искане на главния прокурор на Република България за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „Комисията за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия има ли материалноправна компетентност (извън случаите по чл. 28 от Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия) да се произнася с второ и последващи решения за конкретно лице с обявена принадлежност към органите по чл. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА при едни и същи доказателства, след като то е заемало и друго публично качество, след постановяване на първоначалния административен акт, предвид императивната разпоредба на чл. 26 ЗДРДОПБГДСРСБНА?“.

Искането на главния прокурор на Република България е обосновано с твърдения за противоречива и неправилна съдебна практика на Върховния административен съд по посочения по-горе въпрос.

В заседание по тълкувателното дело, проведено в условията на видеоконферентна връзка на 27.11.2020 г., Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд преформулира поставения от главния прокурор на Република България за тълкуване въпрос по следния начин: „Комисията за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия има ли материална компетентност (извън случаите по чл. 28 от Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия) да се произнася с второ и последващи решения с диспозитив „обявява установената и обявена принадлежност“ към органите по чл. 1 от същия закон за конкретно лице, при липсата на нови доказателства, за което вече с влязло в сила нейно решение е установена и обявена такава, предвид императивната разпоредба на чл. 26 от същия закон?“.

Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд приема за правилно първото становище. С даването на отговор в този смисъл се преодолява констатираната противоречива практика между отделни състави във Върховния административен съд по въпроса и се отхвърля твърдението на вносителя на искането за неправилна съдебна практика, обективирана в актовете от първата група дела, като тя се определя като правилна.

Компетентността на административния орган представлява съвкупност от права и задължения, които са му предоставени за осъществяване на държавна власт. Тя се очертава от кръга въпроси, с които органът е натоварен да се занимава, както и правомощията, с които той разполага за решаването им. Това са правата и задълженията по изпълнение на възложените му специализирани функции на държавно управление и техният обем не зависи от преценката на самия орган. В този смисъл, административният акт следва да е издаден от орган на публичната власт, който по закон е правоспособен да направи волеизявление със задължителни правни последици. Специалният закон е този, който определя кой орган на публичната власт какви актове може да издава, като по този начин създава специализация по материя (относима именно към компетентността ratione materiae), а ако е необходимо по място, по степен и по време. Така законът установява предели като очертава граници на действие на административните органи. Волята на държавата се изразява надлежно само от правно установени в закон специализирани компетентни органи чрез волеизявление, което е задължително както за нея, така и за лицата, за които се отнася. Прекрачването на определената в закона рамка на компетентността има за последица издаването на нищожен акт. Материалната компетентност, от своя страна, се изразява в определения по материя кръг от въпроси, които административният орган има правомощието да разреши.

Валидността на административния акт е свързана с признатата от закона правна способност на автора на акта да го издаде при упражняване на своите функции. Последното е антипод на всекомпетентността, тоест на способността на всеки орган на администрацията да издава всякакви административни актове, при всички положения и за всички места, каквато всъщност няма нито един орган на държавно управление. Принципно е положението, че административният орган може да издава валидни административни актове само в кръга на материята, която му е предоставена като правомощие, доколкото компетентността му е нормативно определена. Несъобразяването с материалната компетентност при издаването на административен акт има за последица неговата недействителност в най–тежката й форма – нищожност.

Поставеният на разглеждане въпрос от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд е относим към очертаните правомощия на Комисията в чл. 9 от Закона и в Глава трета от него - „Ред за установяване и обявяване на принадлежност към Държавна сигурност и Разузнавателните служби на Българската народна армия“. Установяването и обявяването на принадлежност на български граждани към органите по чл. 1 от Закона е изрично предвидено нейно правомощие – Комисията е единственият орган, който има правото и е длъжен да осъществява тази дейност при спазване на установените в закона изисквания. Член 25 от Закона въвежда регламентация относно документите от информационните фондове, въз основа на които се установява принадлежността на лицата към органите по чл. 1 от Закона, поотделно за всяка от категориите – щатен служител, нещатен служител и секретен сътрудник. Кръгът от лицата, за които е задължително установяване на принадлежност към тези органи е императивно и лимитативно дефиниран от разпоредбите на чл. 9, т. 2 и т. 3 и чл. 26, ал. 1, т. 1–5 ЗДРДОПБГДСРСБНА, при ограничението по чл. 26, ал. 4 от същия закон. Обявяването на тази принадлежност се извършва с решение на Комисията, което се обявява на проверяваното лице, публикува се на интернет страницата й и в бюлетина по чл. 14 (чл. 29, ал. 1 и ал. 4 от Закона). Последното подлежи на обжалване от това лице по реда на АПК (чл. 29, ал. 6 от същия закон). Към разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА препраща и чл. 1, ал. 2 от него: „Обявяването на принадлежност на български граждани към органите по ал. 1 за лицата по чл. 26, ал. 1 се извършва при условията и по реда на този закон“. Наред с това, съгласно чл. 9, т. 2 и т. 3 ЗДРДОПБГДСРСБНА при осъществяване на дейността си Комисията: „… 2. разкрива и обявява имената на български граждани, заемали или заемащи публични длъжности или извършвали или извършващи публична дейност, за които е установена принадлежност към органите по чл. 1 и 3. (нова - ДВ, бр. 87 от 2012 г., доп., бр. 13 от 2017 г.) разкрива и обявява имената на лица, които са посочени като длъжници в бюлетина по чл. 3, ал. 2 от Закона за информация относно необслужвани кредити, както и на физически лица, еднолични търговци, членове на управителни, контролни и надзорни органи на търговски дружества, на политически партии и на неперсонифицирани правни субекти по чл. 62, ал. 12 от Закона за кредитните институции, за които е установена принадлежност към органите по чл. 1“. По отношение на лице, за което вече се е произнесла, Комисията разполага с правомощие да се произнесе служебно в хипотезата на чл. 28 от Закона – когато са налице нови доказателства за неговата принадлежност към органите по чл. 1 от същия закон.

Съгласно регламентираните от закона правомощия, Комисията не разполага с правна възможност да „обявява установената и обявена принадлежност“ към органите по чл. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА за лице, по отношение на което вече е влязло в сила нейно решение за установяване и обявяване на такава. Такова правомощие на Комисията не е предвидено в ЗДРДОПБГДСРСБНА, нито следва от разпоредбата на чл. 1, ал. 2 ЗДРДОПБГДСРСБНА или от основната цел на Закона. Оповестяването на решението (тоест, довеждането му до публичното внимание и знание) чрез публикуването на интернет сайта на Комисията и в бюлетина по чл. 14 от Закона, са достатъчни гаранции за изпълнение на неговите цели. Информираността на обществото за принадлежността на конкретното лице към органите по чл. 1 от Закона е постигната още с оповестяването на първото влязло в сила решение на Комисията. Законът има за цел да оповести принадлежността на лицето, а не повода за проверката. Това становище не се опровергава от факта, че с последващото решение на Комисията не се установява принадлежност на лицата, а се обявява вече установена такава, което изрично се посочва в тях. Именно така формулираният от Комисията диспозитив на обсъжданите решения е извън очертаната от закона компетентност на административния орган. Компетентността на всеки административен орган е нормативно определена и наличието на такава не може да бъде обосновано с липсата на изрично изключване на определено правомощие, в частност на такова за „обявяване на вече установена и обявена принадлежност“. Компетентност за това не произтича и от разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Закона, съгласно която Комисията е независим държавен орган, който осъществява политиката на Република България за разкриването, обявяването и съхраняването на документите на ДС и РС на БНА, нито от поетапността в работата на Комисията.

Становището за липса на компетентност на Комисията в обсъжданата хипотеза по преформулирания въпрос не води до извод за изключване или забрана за извършване на проверка на лицето по чл. 26, ал. 1 от Закона. В съответствие с предписаното от закона правомощие, извършването на проверка относно конкретно лице, за което се констатира предходно произнасяне с влязъл в сила административен акт, установяващ принадлежността му към органите по чл. 1 от Закона, предполага единствено позоваване на този акт, а не ново произнасяне на Комисията, с което да се обяви установената и обявена вече негова принадлежност в резултат на извършена по-рано проверка.

Предвид гореизложеното, за правилно следва да се възприеме първото становище, изразено в практиката на Върховния административен съд по разглеждания въпрос. Комисията има правомощие да постанови последващо решение по отношение на едно и също лице за обявяване на неговата принадлежност към органите по чл. 1 от Закона, независимо от това в какво качество е обследвано то по смисъла на чл. 3 от Закона, само в хипотезата на чл. 28 от него. В случай, че тази хипотеза не е налице, решението на Комисията, с което се обявява установената и обявена принадлежност към органите по чл. 1 от Закона за конкретно лице, при липсата на нови доказателства, за което вече с влязло в сила нейно решение е установена и обявена такава, е нищожно по смисъла на чл. 146, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс – поради липса на материална компетентност. Обявяването на вече установена и обявена принадлежност на едно лице към органите по чл. 1 от Закона е извън правомощията на Комисията и не съставлява волеизявление, с което се взимат предвид обвързващите последици на влезлия в сила предходен административен акт. Това решение представлява недействителен административен акт по причина формиране на неустановено в закон властническо волеизявление. Комисията следва единствено да се позове на стабилния административен акт, щом той вече е налице, но не разполага с правомощие да обяви така установената вече с него и обявена принадлежност. Правомощие за това не произтича и от разпоредбата на чл. 26 от Закона в контекста на конкретиката на лицата, които подлежат на задължителна проверка. С публикуване на решението, с което констатираната принадлежност се обявява, обществеността е информирана, респективно - постигната е целта на закона.

По така изложените съображения, Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд