Образувано е по искане на министъра на правосъдието до Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по следния въпрос:

„Извършват ли се две отделни административни нарушения с едновременното осъществяване на деянието в хипотезите на чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за горите при административното наказване по чл. 266, ал. 1 от същия закон или деянието е едно и не поражда множественост на административните нарушения?“

По поставения въпрос е налице противоречива съдебна практика, формирана с решения на административните съдилища, в производства по чл. 208 и сл. АПК, във връзка с чл. 63, ал. 1, предложение второ от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), в редакцията му към ДВ бр. 13 от 14.02.2020 г., в сила от 14.02.2020 г.

Първата група от съдебните състави приемат, че когато едно лице извърши няколко отделни нарушения на чл. 213, ал. 1 от Закона за горите (ЗГ), дори при едно и също изпълнително деяние, се налагат отделни наказания за всяко едно от тях. Тези състави приемат, че чл. 213, ал. 1 ЗГ предвижда отделни забрани, като нарушаването на всяка една от тях е отделно нарушение, за което се налага отделно наказание. Приемат, че в административнонаказателната отговорност не се прилагат разпоредбите на чл. 23-26 НК. В случай, че деянието осъществява състав на няколко административни нарушения, за всяко едно от тях ще се наложи отделно административно наказание и няма да се определя общо наказание, независимо че става въпрос за едни и същи обстоятелства във връзка с нарушенията, касаещи мястото и времето на извършване, както и предмета му.

Втората група съдебни състави приемат, че когато по отношение на едно лице е установено извършено от него нарушение по чл. 213, ал. 1, т. 1 ЗГ и по чл. 213, ал. 1, т. 2 ЗГ, неправилно административно наказващият орган налага две административни наказания. Приемат, че нормата на чл. 213, ал. 1 ЗГ предвижда различни забрани, предмет на които е дървесина, с признаците описани в чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ, но когато се престъпят едновременно и двете, това не означава, че са извършени две отделни административни нарушения. Изпълнителното деяние е едно, макар с него да се нарушават две забрани по ЗГ и не поражда множественост/съвкупност от нарушения, които да се накажат отделно, съгласно чл. 18 ЗАНН. Тези състави постановяват, че ако в такива случаи се наложат две отделни наказания, е нарушен принципът на чл. 17 ЗАНН (ne bis in idem). Едновременното нарушаване на изискванията на чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ би следвало да намери израз при индивидуализация на наказанието в диапазона, очертан от чл. 266, ал. 1 ЗГ.

Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:

Законът за горите (чл. 204) изисква определените за сеч дървета, както и дървесината преди нейното транспортиране от временен склад, да се маркират с контролна горска марка, съответно (чл. 206, ал. 1, т. 2 ЗГ) да се маркира с производствена марка, дървесина експедирана от обект, в който постъпва, преработва се или от които се експедира дървесина. При транспортирането дървесината следва да е придружена с превозен документ (чл. 211 ЗГ). Маркирането на дървесината и превозният билет удостоверяват законния произход на същата.

Разпоредбата на чл. 213, ал. 1 ЗГ е забранителна и предвижда осем диспозиции и четири хипотези. Забранява се: 1. покупко-продажбата и 2. други разпоредителни сделки, 3. товаренето, 4. транспортирането, 5. разтоварването, 6. придобиването, 7. съхраняването и 8. преработването на: 1. дървесина, немаркирана с контролна горска марка, съответно с производствена марка (хипотезата на чл. 213, ал. 1, т. 1 ЗГ); 2. дървесина, непридружена с превозен билет (хипотезата на чл. 213, ал. 1, т. 2 ЗГ); дървесина от внос, непридружена с документи, доказващи законния й произход (хипотезата на чл. 213, ал. 1, т. 3 ЗГ); 4. недървесни горски продукти, които са предмет на стопанска дейност, както и на коледни елхи - непридружени с превозен билет за недървесни горски продукти (хипотезата на чл. 213, ал. 1, т. 4 ЗГ).

Поставеният за тълкуване въпрос касае хипотезите на чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ.

Санкционната разпоредба на чл. 266, ал. 1 ЗГ съдържа девет диспозиции, като част от признаците на визираните от разпоредбата административни нарушения – „в нарушение на този закон и на подзаконовите актове по прилагането му“ (в тази част диспозицията е бланкетна), се уточняват от извън административнонаказателните норми на ЗГ, в конкретния случай от чл. 213, ал. 1 ЗГ. Разпоредбата на чл. 266, ал. 1 ЗГ предвижда като административно нарушение деяние, при което в нарушение на закона или подзаконовите нормативни актове по прилагането му физическо лице 1. сече, 2. извозва, 3. товари, 4. транспортира, 5. разтоварва, 6. придобива, 7. съхранява, 8. преработва или 9. се разпорежда с дървесина. При граматическото тълкуване на разпоредбата се налага извод, че изпълнителните деяния, визирани от нормата, осъществени в нарушение на ЗГ или подзаконовите нормативни актове по прилагането му, са алтернативни. Всяко едно нарушение на ЗГ или подзаконовите актове по прилагането му, извършено с някое от визираните от нормата изпълнителни деяния, представлява отделно нарушение.

Поставеният на тълкуване въпрос изисква преценка какво забранява нормата на чл. 213, ал. 1 ЗГ, т. е. какво правило за поведение определя разпоредбата, нарушаването на което води до осъществяване на състав на административно нарушение по чл. 266, ал. 1 ЗГ. Следва да се прецени дали всяка от диспозициите съдържащи се в нормата: 1. касае осъществяването на всяка от хипотезите алтернативно или 2. касае осъществяването на всяка от хипотезите, както алтернативно, така и кумулативно. В контекста на поставения на тълкуване въпрос следва да се прецени дали забраните, предвидени в диспозицията на разпоредбата, касаят поотделно дървесина, немаркирана с контролна горска марка, съответно с производствена марка и дървесина, непридружена с превозен билет или забраните касаят дървесина, която едновременно може да е немаркирана с контролна горска марка, съответно с производствена марка и да е непридружена с превозен билет.

Член 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ предвиждат поотделно забрана за покупко-продажбата и други разпоредителни сделки, товаренето, транспортирането, разтоварването, придобиването, съхраняването и преработването на дървесина, немаркирана с контролна горска марка, съответно с производствена марка и забрана за покупко-продажбата и други разпоредителни сделки, товаренето, транспортирането, разтоварването, придобиването, съхраняването и преработването на дървесина, непридружена с превозен билет. Нарушаването на всяка една от забраните следва да се разглежда като отделно нарушение. Това е така, защото маркирането на дървесината с контролна горска марка, съответно с производствена марка и издаването на превозен билет са различни изисквания, гарантиращи законосъобразното използване на дървесината – от определянето на дърветата, които следва да подлежат на сеч (в хипотезата на чл. 204 ЗГ, вр. чл. 50, ал. и ал. 7 от Наредба № 8 от 5.08.2011 г. за сечите в горите) или подлежат на транспортиране (в хипотезата на чл. 204 ЗГ, вр. чл. 63, чл. 65 от Наредба № 1 от 30.01.2012 г. за контрола и опазването на горските територии) до окончателната реализация на дървесината.

Контролна горска марка се поставя и на определените за сеч дървета, когато това се изисква по наредбата по чл. 101, ал. 3 ЗГ. В чл. 50, ал. 4 и ал. 7 от Наредба № 8 от 5.08.2011 г. за сечите в горите е посочено кои дървета, определени за сеч, се маркират и с контролна горска марка. Следователно контролна горска марка се поставя задължително преди транспортиране, но и в хипотезата на чл. 50, ал. 4 и ал. 7 от Наредба № 8 от 5.08.2011 г. за сечите в горите. Превозен билет може да се издава и за немаркирана дървесина – чл. 68 от Наредба № 1 от 30.01.2012 г. за контрола и опазването на горските територии, чл. 51б от Наредба № 8 от 5.08.2011 г. за сечите в горите. Превозният документ се съхранява до окончателната преработка на дървесината, но за срок не по-малък от три години – чл. 15, ал. 3 от Наредба № 1 от 30.01.2012 г. за контрола и опазването на горските територии, т. е. той е необходим и при съхранение на дървесината, а не само при транспортирането и.

Задължението за маркиране на дървесината е относимо към контрола върху добива и транспортирането и, а задължението за наличие на превозен билет е относимо към контрола върху дейността по транспортирането и съхраняването и. Различният характер на задълженията за маркиране, съответно за придружаване на дървесината с превозен билет, обосновава въвеждането на отделните забрани по чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ. До този извод води и граматическото тълкуване на разпоредбата. Съставите на нарушенията, визирани в чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ, са ясно разграничени. Ако липсата на контролна горска марка или производствена такава и липсата на превозен документ при осъществяването на което и да е от деянията, описани в разпоредбата, съставляваха едно нарушение, осъществено с една и съща дървесина и едно деяние, законодателят не би структурирал законовата норма с отделни хипотези, т. е. не би разграничил немаркираната дървесина от тази без превозен билет. Затова с едно деяние, попадащо в хипотезите на чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ, се нарушават отделни забрани посочени в чл. 213 ЗГ, независимо че предметът на нарушението е един и същ.

След като чл. 213, ал. 1 ЗГ предвижда отделни забрани за дейности с дървесината, отговаряща на посочените в закона признаци и по-конкретно, тези по т. 1 и т. 2, то административно нарушение са деянията, осъществяващи признаците на визираните в чл. 266, ал. 1 нарушения. Когато при извършване на съответната дейност с дървесина същата е придружена с превозен документ, но е немаркирана, се извършва нарушение само по т. 1 на чл. 213, ал. 1 ЗГ. Когато е маркирана, но липсва превозен билет, се извършва нарушение на чл. 213, ал. 1, т. 2 ЗГ. Когато при извършване на съответните дейности дървесината е немаркирана и непридружена с превозен документ, се извършва нарушение на чл. 213, ал. 1, т. 1 и на чл. 213, ал. 1, т. 2 ЗГ, и следва за тях да се наложат отделни наказания.

Когато едно лице, с едно деяние по чл. 266, ал. 1 ЗГ е нарушило забраните по чл. 213, ал. 1, т. 1 ЗГ и по чл. 213, ал. 1, т. 2 ЗГ (отделни нарушения), то трябва да понесе административна санкция за всяко едно от тях, предвид чл. 18 ЗАНН, съгласно който, когато с едно деяние са извършени няколко административни нарушения или едно и също лице е извършило няколко отделни нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно за всяко едно от тях. Употребата на израза „или“ в разпоредбата на чл. 266, ал. 1 ЗГ показва алтернативността на изпълнителните деяния, осъществяващи признаците на предвидените в бланкетната диспозиция на нормата административни нарушения. За всяко от тези деяния е предвидена санкция. Всяко едно неспазено задължение представлява отделно нарушение. Нарушаването им макар и с едно изпълнително деяние, обуславя осъществяването на две отделни, предвидени в чл. 266, ал. 1 от ЗГ, административни нарушения.

Законът за горите не предвижда възможност при едновременното нарушаване на забраните по чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗГ, това да е квалифициращ белег на деянието, което да има значение при определяне размера на административното наказание. Тъй като става въпрос за отделни забрани, едновременното им нарушаване не може да се приема и като отегчаващо вината обстоятелство, което съобразно чл. 27, ал. 2 и 3 ЗАНН да води до определяне на по-тежко наказание.

При административнонаказателната отговорност не се прилагат разпоредбите на чл. 23-26 от Наказателния кодекс, поради което, ако деянието осъществява състав на няколко административни нарушения, за всяко едно от тях ще се наложи едно административно наказание и няма как да се определи едно общо наказание, независимо че става въпрос за едни и същи обстоятелства във връзка с нарушението, касаещи времето и мястото на извършване, както и предмета му.

След като става въпрос за две отделни нарушения, санкционирането на извършителя за всяко едно от тях не е в противоречие с принципа ne bis in idem. Това е така, защото санкционираните деяния са различни - в първото се касае за нарушение, свързано с липсата на контролна, горска или производствена марка, а във втория за нарушение, свързано с липсата на превозен билет. Принципът ne bis in idem по същността си е забрана за повторно съдене и наказване на едно лице за същото деяние, което в случая, за нарушение на забраните по чл. 213, ал. 1, т. 1 и чл. 213, ал. 2, т. 2 ЗГ, не е налице. Всяко нарушение на посочените забрани в чл. 213, ал. 1 ЗГ, с някое от деянията по чл. 266, ал. 1 ЗГ, представлява отделно нарушение, за което е предвидена санкция в чл. 266, ал. 1 ЗГ.

De lege ferenda законодателят би могъл да извърши нормативна промяна в ЗГ, във връзка с административнонаказателна отговорност за нарушения на всяка една от забраните по чл. 213, ал. 1, т. 1 – 4 ЗГ, каквото е и становището на вносителя на искането за приемане на тълкувателно решение.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт, Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд:

Извършват се две отделни административни нарушения с едновременното осъществяване на деянието в хипотезите на чл. 213, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за горите при административното наказване по чл. 266, ал. 1 от Закона за горите и деянието поражда множественост на административните нарушения.