ЕДИС Портал Справки

По дело

4 / 2019

ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

№ 1

София, 21.01.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС , в съдебно заседание на двадесет и четвърти ноември две хиляди и двадесет и първа година в състав:


ПРЕДСЕДАТЕЛ:	ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЗАМ.ПРЕДСЕДАТЕЛ:	МАРИНИКА ЧЕРНЕВА ЛЮБОМИР ГАЙДОВ

ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
	ВАНЯ АНЧЕВА ЙОВКА ДРАЖЕВА ТАТЯНА ХИНОВА ЕМИЛИЯ МИТКОВА БИСЕРКА ЦАНЕВА МАРИО ДИМИТРОВ РУМЯНА ПАПАЗОВА
ЧЛЕНОВЕ:
	МАРИНА МИХАЙЛОВА ДИАНА ДОБРЕВА ГАЛИНА ХРИСТОВА ЖАНЕТА ПЕТРОВА ТАНЯ РАДКОВА СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА ГАЛИНА СОЛАКОВА ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ ДИАНА ГЪРБАТОВА ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА АННА ДИМИТРОВА ТЕОДОРА НИКОЛОВА МИЛЕНА ЗЛАТКОВА ИВАН РАДЕНКОВ РУМЯНА БОРИСОВА МИРОСЛАВ МИРЧЕВ ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА ДОНКА ЧАКЪРОВА ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА МАРИЕТА МИЛЕВА ТОДОР ТОДОРОВ СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА ЕМАНОИЛ МИТЕВ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА ТАНЯ КУЦАРОВА КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА ИЛИАНА СЛАВОВСКА ДОБРИНКА АНДРЕЕВА ТОДОР ПЕТКОВ ЛЮБОМИРА МОТОВА МИРА РАЙЧЕВА НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ ЕМИЛИЯ КАБУРОВА СВИЛЕНА ПРОДАНОВА ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА СВЕТЛАНА БОРИСОВА БИСЕР ЦВЕТКОВ БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА АНЕЛИЯ АНАНИЕВА КРАСИМИР КЪНЧЕВ МАДЛЕН ПЕТРОВА АГЛИКА АДАМОВА ПЕТЯ ЖЕЛЕВА ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА КАЛИНА АРНАУДОВА МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА МАРИЯ РАДЕВА РОСЕН ВАСИЛЕВ СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ РУМЯНА ЛИЛОВА СТЕФКА КЕМАЛОВА МАРТИН АВРАМОВ ВЕСЕЛА АНДОНОВА СИБИЛА СИМЕОНОВА РОСИЦА ДРАГАНОВА ЮЛИЯ РАЕВА ВЕСЕЛА ПАВЛОВА ЕМИЛИЯ ИВАНОВА ХАЙГУХИ БОДИКЯН ВЛАДИМИР ПЪРВАНОВ ХРИСТО КОЙЧЕВ ЮЛИЯ ТОДОРОВА ЕМИЛ ДИМИТРОВ ЛЮБКА ПЕТРОВА СЛАВИНА ВЛАДОВА МАРИЯ НИКОЛОВА БРАНИМИРА МИТУШЕВА ТИНКА КОСЕВА ТАНЯ ДАМЯНОВА ДЕСИСЛАВА СТОЕВА ВЕСЕЛА НИКОЛОВА СТАНИМИР ХРИСТОВ ДОБРОМИР АНДРЕЕВ ЮЛИЯН КИРОВ ТАНЯ КОМСАЛОВА СТАНИМИРА ДРУМЕВА АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ ПОЛИНА БОГДАНОВА КАМЕЛИЯ СТОЯНОВА ПОЛИНА ЯКИМОВА

при секретар	Зорница Божкова	и с участието
на прокурора		разгледа
тълкувателно дело 4 / 2019 г.
докладвано от съдията	ЕМИЛИЯ КАБУРОВА,ЙОВКА ДРАЖЕВА

Производството е по реда на чл. 124 и следващи от Закона за съдебната власт (ЗСВ).

Образувано е по искане на главния прокурор на Република България до Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегии на Върховния административен съд (ВАС) за приемане на тълкувателно решение по следния въпрос: „Недопустима или нередовна е касационна жалба, подадена персонално или чрез пълномощник, от страна (юридическо лице, държавно учреждение или орган в тези структури), при липса на тъждество с участвалите в производството пред първоинстанционния съд страни, респективно, без разглеждане или без движение следва да бъде оставена такава жалба?”.

С решение от 29.01.2021 г. на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегии на ВАС е прието преформулиране на поставения за тълкуване въпрос по следния начин: „Недопустима или нередовна е касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие) на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл. 210, ал. 2 АПК?”.

С разпореждане от 23.12.2020 г. председателят на Върховния административен съд е допълнил предмета на тълкувателно дело № 4/2019 г. със следния втори въпрос: „Допустима ли е касационна жалба, подадена от административен орган, който е делегирал правомощията си за издаване на административен акт на друг подчинен на него административен орган, срещу решение на административен съд, постановено в производство с участието на органа, на когото са делегирани съответните властнически правомощия?“

ПО ВЪПРОС 1:

„Недопустима или нередовна е касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие) на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл. 210, ал. 2 АПК?”

По поставения въпрос са налице определения на 5-членни състави на ВАС, които заедно с определенията на 3-членните състави на ВАС, към които се отнасят, формират противоречива съдебна практика.

Първата група съдебни състави приемат, че такива касационни или частни жалби са недопустими на основание чл. 215, т. 1, вр. чл. 210, ал. 1 АПК, поради което жалбите са оставяни без разглеждане и производствата са прекратявани. Приема се от тези съдебни състави, че подателят на касационната или частна жалба не притежава процесуална легитимация за обжалване на съдебното решение (определение), защото не е страна в материалното административно правоотношение, съответно не е участвал като надлежна страна - ответник в първоинстанционното производство. Поради това юридическо лице – държавен или общински орган, който не е участвал и няма качеството на страна в първата инстанция, няма право на касационна жалба. Приемат още, че субективното право на обжалване е по преценка на подателя, като сезираният съд не може да му указва, че не той, а друг правен субект разполага с процесуална легитимация.

Втората група съдебни състави приемат, че такива касационни или частни жалби са нередовни, на основание чл. 216 АПК (отм.), (сегашни чл. 213а, ал. 1, изр. първо и ал. 6, т. 1 АПК), вр. чл. 212, ал. 1, т. 2 и чл. 213, т. 2 АПК, поради което жалбите са оставяни без движение.

Според тези съдебни състави, макар в жалбата като жалбоподател да е посочено името на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, касационната (частна) жалба следва да се остави без движение като нередовна, защото с оглед вида и обема на представителната власт на процесуалния представител, подал касационната (частна) жалба, не е ясно от чие име подателят на жалбата е извършил това процесуално действие.

Тези съдебни състави приемат, че в тези случаи процесуалният представител има двойно качество: от една страна – представител на административния орган, издал административния акт и обикновено взел участие в първата инстанция като страна-ответник, а от друга – представител на юридическото лице, в структурата на което се намира органът, издал акта.

Тази двойственост на подателя на жалбата обуславя нередовност на жалбата, тъй като не става ясно в кое от тези две качества е извършено процесуалното действие по обжалване, а поради това и дали е налице воля за обжалване от правен субект, носител на процесуална легитимация. Тези съдебни състави посочват и аргументи в задължението на съда по чл. 171, ал. 4 и чл. 9, ал. 4 АПК да съдейства на страната за отстраняване на формални грешки и неясноти.

Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд намира за правилно второто становище.

Поставеният за тълкуване въпрос е свързан с въпросите за страните в съдебно-административно производство, включително в касационното производство, с процесуалното им право да подадат касационна (частна) жалба и с условията за редовност и допустимост на това процесуално действие. За решаването на въпроса се взеха предвид следните съображения:

1. Съгласно чл. 153, ал. 1 АПК „страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица”.

За целите на настоящето тълкуване е важно да се очертаят характеристиките на една от надлежните страни по делото, без която съдебното производството би било недопустимо, а именно органът, издател на оспорения административен акт. Страна – ответник в първоинстанционното съдебно производство по оспорване на административен акт е административният орган, издател на оспорения акт.

„Административен орган” по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.

Качеството на административен орган се придобива въз основа на закон, даващ право на съответния орган (от системата на изпълнителната власт или друг правен субект или организация, осъществяващи публични функции или предоставящи обществени услуги) да издаде съответния административен акт служебно или по искане на гражданин или организация (чл. 24, ал. 1 АПК).

Административният орган може да е от системата на изпълнителната власт, но може и да е извън нея, стига да е носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон.

Всички административни органи притежават административна правосубектност (правоспособност). Административната правосубектност е нормативно признатата способност на органа да има административни правомощия, да бъде носител на административно-процесуални права и адресат на административно-процесуални задължения.

Административната правосубектност на административния орган го отличава от тази на юридическото лице, в чиято структура органът се намира. За да бъде страна – ответник в процеса, административният орган трябва да е административно правосубектен, което не е свързано с това дали има качество на юридическо лице. Следва ясно да се разграничават функциите на юридическото лице от тези на административните органи в структурата им, които по силата на нормативен акт са носители на определени права и задължения и поради това са процесуално легитимирани страни в съдебното производство по оспорване на издадени от тях административни актове. В структурата на едно юридическо лице може да има много административни органи с различна материална компетентност. При конституиране на страните по делото в първата съдебна инстанция съдът дължи привличането като ответник на конкретния административен орган, издател на оспорения административен акт, а не на юридическото лице, към което принадлежи този орган. Това следва от цитираната вече императивна норма на чл. 153, ал. 1 АПК, че надлежна страна в първоинстанционния процес е органът, издател на административния акт. Не е страна-ответник друг административен орган, който по силата на законова разпоредба дава предварително съгласие или становище по издаване на съответния административен акт. Не е такава страна и органът, който е делегирал компетентността си за издаване на оспорения акт на друг орган. Обратно, в производствата за обезщетение по чл. 203 и следващи от АПК легитимираният ответник е юридическото лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите.

Правилното конституиране на страните в първоинстанционния процес е задължение на съда – чл. 154, ал. 1 АПК. Това е израз на принципа на служебното начало. Съдът трябва да прояви активност за установяване на страните по материалното административно правоотношение, от което произтича и процесуалната им легитимация за участие в делото като надлежни страни.

Административните органи могат да се представляват пред съд по пълномощие от адвокати, юрисконсулти или от други служители с юридическо образование в учрежденията, предприятията и юридическите лица – чл. 17, ал. 3 АПК, чл. 32, т. 1 и 3 ГПК. Юридическото лице се представлява пред съд от лицето, което го представлява по закон или според устройствения му правилник, или по пълномощие от адвокат или юрисконсулт. Когато юридическото лице е държавно учреждение, той се представлява от ръководителя му. Пред съда общините се представляват от кметовете.

Изложените правила за процесуално представителство пред съд на административните органи и на юридическите лица са от значение за определяне представителната власт на представителя, подател на жалба, и за идентификацията на субекта, от чието име се обжалва първоинстанционният съдебен акт от името на представлявания.

2. По принцип субективното право на касационна (частна) жалба принадлежи и може да се упражнява от този правен субект, който е бил страна в първоинстанционното производство и съдебният акт е неблагоприятен за него – чл. 210, ал. 1, вр. чл. 228 АПК. Друг правен субект, ако не е бил страна в първата инстанция, извън случаите на чл. 210, ал. 2 и ал. 3 АПК, не разполага с процесуална легитимация за обжалване на първоинстанционния съдебен акт.

Процесуалната легитимация е условие, положителна процесуална предпоставка за възникване и съществуване на правото на жалба.

В случаите, в които жалбата е подадена чрез процесуален представител, наличието на представителна власт за представителя е условие за редовност на жалбата.

Следва ли при отсъствие на процесуална легитимация на посочения като подател на касационната или частна жалба, в обсъдените случаи от практиката на ВАС и предмет на искането на главния прокурор, жалбата да се оставя автоматично без разглеждане като недопустима?

Отговорът на този въпрос е свързан с изясняване на понятията „редовно“ и „допустимо“ процесуално действие и връзката между тях.

За да е допустимо едно процесуално действие (каквото е действието по обжалване на първоинстанционното съдебно решение/определение), трябва да са налице процесуалните предпоставки за извършването му, наричани още условия за допустимост. Процесуалното действие е допустимо при наличието на положителните и липсата на отрицателните процесуални предпоставки. Положителните процесуални предпоставки обуславят възникването, съществуването и упражняването на процесуалното право.

Процесуалната легитимация е такава абсолютна положителна процесуална предпоставка, относима към възникването и съществуването на процесуалното право на жалба на подателя.

За разлика от предпоставките за допустимост, условията за редовност на жалбата са свързани с нейния характер на материализиран вид на волята на определен правен субект да сезира съда с определено искане. Предвид този характер, законът посочва задължителни реквизити, които жалбата трябва да съдържа, за да се приеме тя за редовна и съдът да дължи произнасяне по нея. Изброяването на тези реквизити от законодателя не е самоцелно. Неговата цел е да се идентифицират ясно субектите и предметът на процеса, както и да се установи недвусмислено волята на определен субект съдът да разгледа заявеното оспорване.

Неяснотата от чие име подава жалбата процесуалният представител, който има представителна власт както за административния орган, страна в първоинстанционния процес, така и за юридическото лице, в структурата на което се намира този орган, е пряко свързана с недвусмисленото установяване на правния субект, който сезира съда с оспорване на първоинстанционния съдебен акт.

Тази неяснота, без съмнение, прави жалбата нередовна и задължава сезирания съд да даде възможност на подателя на жалбата да отстрани тази нередовност.

Само при редовно процесуално действие може да се извърши преценка за неговата допустимост.

Следователно между двете понятия е налице взаимна връзка.

3. За да се отговори на тълкувателния въпрос, е необходимо да се обсъдят в тяхната връзка, от една страна, положителната процесуална предпоставка за допустимост на касационното обжалване - наличието на процесуална легитимация у жалбоподателя, и от друга – условието за редовност на жалбата относно идентифицирането на жалбоподателя, когато подаването на жалбата е извършено от процесуален представител (по закон или по пълномощие).

Процесуалната легитимация за обжалване на едно съдебно решение принадлежи на страната в първоинстанционното производство, за която решението е неблагоприятно – чл. 210, ал. 1 АПК. С АПК за първи път такава легитимация получиха и лицата, спрямо които решението има сила, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото - чл. 210, ал. 2 АПК. Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест – чл. 210, ал. 3 АПК.

Когато няма съмнение, че касационната (частна) жалба е подадена от лице извън очертания от чл. 210 АПК кръг, очевидно е, че тя е процесуално недопустима.

Не такива обаче са случаите по делата, цитирани в искането за тълкуване.

В преобладаващия брой от тези случаи страна-ответник в първоинстанционния съдебен процес е бил административният орган, издал оспорения административен акт. Срещу първоинстанционното съдебно решение за отмяна на акта се подава касационна жалба от юридическото лице, в структурата на което се намира посоченият административен орган, представлявано обикновено от този орган. Жалбата обикновено е подписана от юрисконсулт с пълномощно, което му дава представителна власт да действа както от името на административния орган, така и от името на юридическото лице. В повечето случаи този юрисконсулт е приет като процесуален представител на ответника в първоинстанционния процес.

Когато подалият жалбата процесуален представител има представителна власт както за административния орган, издал административния акт и взел участие в първата инстанция като страна-ответник, така и за юридическото лице, в структурата на което се намира органът, издал акта, за сезирания с касационната или частна жалба съд следва да е ясно, че жалбата се подава от името на ненадлежна страна, за да приеме жалбата за недопустима. Такава яснота може да се постигне единствено като жалбата се остави без движение, за да се уточни ясно от чие име е подадена. Ако при това уточнение бъде потвърдено, че жалбата е подадена от името на юридическото лице, което не е било страна в първоинстанционния процес, тя следва да бъде оставена без разглеждане като недопустима, а при посочване на легитимирания правен субект, взел участие в първата инстанция като страна, да бъде приета за редовна и допустима на това основание.

При оставяне на касационната или частна жалба без движение на основание чл. 213а, ал. 1 или чл. 213а, ал. 6, т. 1 АПК, на подателя й следва да се укаже да отстрани нередовността по отношение на неяснотата от чие име е подадена жалбата. Това не означава, че съдът указва кой е легитимираният да обжалва правен субект. Така би било, ако съдът служебно приеме, че жалбата е подадена от името на легитимираната страна. При потвърждаване на процесуалното действие по обжалване от името на нелегитимиран субект, жалбата следва да бъде оставена без разглеждане като недопустима, а при посочване като жалбоподател на легитимирания правен субект, взел участие в първата инстанция като страна - да бъде приета за редовна и допустима на това основание.

Именно широкият обем на представителната власт на процесуалния представител, подал жалбата, включващ възможност за действие както от името на административен орган – обикновено страна-ответник в първата инстанция, така и от името на юридическото лице, в структурата на което се намира органът или на което органът е законен представител, пречи на сезирания съд да прецени в кое от двете качества е извършено процесуалното действие по обжалване и кой от тези два субекта е представляваното лице, което в крайна сметка подава жалбата. Неяснота относно това - в какво качество действа представителят, е налице както при представителството по пълномощие по силата на пълномощно за представителство и на двата субекта, така и при законното представителство. При последното още по-очевидно е, че едно и също физическо лице може да подаде жалбата както от името на административния орган, издал акта, така и като законен представител на администрацията, в чиято структура се намира органът (в много случаи законният представител е самият административен орган - например министър като законен представител на съответно министерство, изпълнителен директор на агенция като законен представител на агенцията и др.). Въпрос на техника при попълване на титулната част на жалбата е уточнението от чие име е подадена тя.

Ето защо, ако такава касационна (частна) жалба направо бъде оставена без разглеждане като подадена от субект без процесуална легитимация (както приемат съдебните състави от първата група съдебни актове в искането за тълкуване), решаващият извод относно процесуалната легитимация на обжалващия се прави, без да е ясно кой точно правен субект е жалбоподателят. Така в „процеса относно процеса“ се прави крайно заключение без яснота по фактите.

Такава жалба е неясна в титулната й част относно действителния й подател и този недостатък налага привеждането й в съответствие с изискването за редовност по чл. 212, ал. 1, т. 2 АПК. Формалната неточност при изписване на титулната част на касационната (частната) жалба не може да има за последица толкова тежка санкция като отказ от правосъдие.

На поставения тълкувателен въпрос не може да се отговори, че във всички случаи касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие) на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл. 210, ал. 2 АПК, е нередовна. Такъв отговор директно би противоречал на смисъла на ясната норма на чл. 210, ал. 1 АПК, а и не отговаря конкретно на предмета на тълкувателното дело, както той е очертан в цитираната подробно и анализирана противоречива съдебна практика.

Нередовна е жалбата, подадена от името на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие), в случаите, в които представителят има представителна власт да действа както от името на административния орган, издал административния акт, така и от името на юридическото лице, в структурата на което се намира органът, издал акта.

Затова на поставения въпрос следва да се отговори: „Касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие), който има представителна власт както за административния орган, издал административния акт, така и за юридическото лице, в структурата на което се намира органът, издал акта, от името на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл. 210, ал. 2 АПК, е нередовна.“

ПО ВЪПРОС 2:

„Допустима ли е касационна жалба, подадена от административен орган, който е делегирал правомощията си за издаване на административен акт на друг подчинен на него административен орган, срещу решение на административен съд, постановено в производство с участието на органа, на когото са делегирани съответните властнически правомощия?“

По този въпрос са налице две групи съдебни актове:

В първата група съдебни актове се развива становището, че административният орган, делегиращ властнически правомощия, няма право на касационно оспорване, защото не е издател на административния акт, не е участвал като страна в съдебното производство пред първата инстанция и съдебното решение не е неблагоприятно за него по смисъла на чл. 210, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс. При отмяна на оспорения административен акт ще бъде обвързан от съдебното решение по смисъла на 177, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс. Не е бил страна в първоинстанционното съдебно производство по смисъла на чл. 153, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс и след като не е бил нито ответник, нито заинтересовано лице в първоинстанционното съдебно производство, няма право на касационно оспорване.

Във втората група цитирани съдебни актове се застъпва становището, че касационната жалба на делегиращия административен орган е допустима. Правото на касационна жалба е обосновано с действието на отменително съдебно решение по чл. 177, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс по отношение на всички, включително спрямо делегиращия административен орган. Правната сфера на делегиращия орган се засяга неблагоприятно, което попада в приложението на чл. 210, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс. Правният интерес на делегиращия орган е преценен и чрез неблагоприятното действие на съдебното решение върху правната сфера на представляваното от него юридическо лице.

Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:

Компетентността на определен административен орган представлява система от правомощия по осъществяване на държавновластнически функции и представлява кръгът от въпроси, които е оправомощен да решава, обхватът и видът на юридическите актове, които има право да издава. Определя се по няколко начина: а) от нормативен акт, с който се създава административен орган, б) от отделен нормативен акт, с който се определя компетентността на административния орган, в) следва от функциите, възложени с нормативен акт, г) чрез възлагане от друг орган. Един от начините на възлагане на компетентност от орган, притежаващ първоначалната компетентност, е делегирането й от по-горестоящ административен орган.

Делегацията е установено от закона временно и нетрайно прехвърляне на част от правомощията на горестоящия орган на някой от подчинените му органи или длъжностни лица. Означава делегиране на власт за упражняване на провомощия и отговорността за това. Делегиращият орган запазва компетентността си да взема решения в областта на делегираните правомощия, като неговата компетентност е паралелна на органа, комуто правомощията са делегирани. При делегиране на правомощия административният акт се издава от името на органа, който е овластен с делегираното правомощие, а не от името на органа, който е извършил делегирането. Затова последиците от упражнените правомощия възникват за административния орган, на когото са делегирани правомощията. Тези последици имат материалноправно и процесуалноправно съдържание.

В материалноправен аспект делегацията има значение за валидността на акта, а в процесуалноправен аспект при оспорване на издадения административен акт има значение за родовата подсъдност на спора и за страните в съдебното производство.

Съгласно чл. 15, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, страни в административния процес могат да бъдат административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация, чиито права, свободи и законни интереси са или биха били засегнати. Посочената разпоредба не уточнява кой административен орган е страна в административния процес в хипотеза на делегирани правомощия - делегиращият или делегираният административен орган. В чл. 153, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс е посочено, че страни в първоинстанционното съдебно производство са оспорващият, органът, издал административния акт и всички заинтересовани лица. Именно качеството на издател на оспорения административен акт, а не видът и параметрите на делегацията, е основанието административният орган, на когото са делегирани правомощия, да е страна в съдебния процес при оспорване на издадения от него административен акт.

Съгласно чл. 210, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. Като издател на оспорения акт и страна в първоинстанционното съдебно производство административният орган, получил правомощия по делегация, а не делегиращият, е активно легитимиран да подаде касационна жалба пред касационната инстанция, когато решението на първоинстанционния съд е неблагоприятно за него. Обстоятелството, че делегиращият орган принципно притежава правомощието да издава административен акт със същото съдържание, е без значение, защото оспореният административен акт не е издаден от негово име и поради това този орган не е участвал като страна по делото пред първоинстанционния съд.

С издаването на административен акт действащият по делегация орган упражнява делегираните му правомощия, като създава права и задължения, с което става страна в административното материално правоотношение, на другата страна на което е адресатът на административния акт. В това материално правоотношение делегиращият административен орган не е страна, а страните от материалното правоотношение съвпадат със страните в административното съдебно производство. След като делегиращият орган не е бил решаващ орган в административния процес и не е страна в материалното правоотношение, не може да е страна в първоинстанционното съдебно производство предвид чл. 153, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс. Неучастието като страна в производството пред първата инстанция означава, че делегиращият орган няма право да оспори постановения съдебен акт предвид чл. 210, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс.

Не е налице и хипотезата на чл. 210, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс, която регламентира право на касационно оспорване за лица, спрямо които решението има сила и то е неблагоприятно за тях, макар да не са участвали в делото. Разпоредбата регламентира случаите, в които лицето е следвало да участва в съдебното производство пред първата съдебна инстанция, но съдът е пропуснал да го конституира. Делегиращият орган не попада сред тези правни субекти по съображения, изложени по-горе.

Разпоредбата на чл. 177, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс също не поражда право на касационна жалба за делегиращия орган. Когато оспореният административен акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички, т. е. не само спрямо делегиращия орган или юридическото лице, в чиято структура се намира органът или длъжностното лице, получили правомощия по делегация. Действието на отменителното съдебно решение е негова законна последица спрямо всички други правни субекти, които са извън съда и страните по делото, но не поражда право за сезиране на касационната инстанция предвид чл. 210 от Административнопроцесуалния кодекс, който изчерпателно посочва кой има право на касационно оспорване.

В чл. 153, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс е уредена хипотеза на изключение от правилото на ал. 1 за конституиране на страните в първоинстанционното производство в хипотеза на отнета компетентност на административен орган. Съдът заличава издателя на административния акт като страна и конституира служебно като страна по делото компетентен орган, който ще бъде обвързан от постановеното решение по чл. 177, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс. Разпоредбата следва да се тълкува в смисъл, че се отнася за всички случаи на отнета компетентност, включително при прекратена делегация на правомощия. Следователно, в хипотеза на издаден административен акт при делегирано правомощие делегиращият орган ще има право да извършва процесуални действия, предизвикани от нуждата от процесуална защита, само ако е отнел компетентността на действащия по делегация орган по конкретния въпрос. Това означава, че само в случаите, в които делегиращият орган е прекратил делегацията на правомощия, по силата на чл. 153, ал. 3 и чл. 210, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс ще има право на касационно оспорване на първоинстанционния съдебен акт.

Затова на поставения въпрос следва да се отговори:

Касационна жалба, подадена от административен орган, който е делегирал правомощията си за издаване на административен акт на друг подчинен на него административен орган, срещу решение на административен съд, постановено в производство с участието на органа, на когото са делегирани съответните властнически правомощия и делегацията не е прекратена, е недопустима.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

РЕШИ:

1. Касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие), който има представителна власт както за административния орган, издал административния акт, така и за юридическото лице, в структурата на което се намира органът, издал акта, от името на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл.210, ал.2 АПК, е нередовна.

2. Касационна жалба, подадена от административен орган, който е делегирал правомощията си за издаване на административен акт на друг подчинен на него административен орган, срещу решение на административен съд, постановено в производство с участието на органа, на когото са делегирани съответните властнически правомощия и делегацията не е прекратена, е недопустима.


Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:	/п/ ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЗАМ.ПРЕДСЕДАТЕЛ:	/п/ МАРИНИКА ЧЕРНЕВА /п/ ЛЮБОМИР ГАЙДОВ


ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
	/п/ ВАНЯ АНЧЕВА /п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА /п/ ТАТЯНА ХИНОВА /п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА /п/ БИСЕРКА ЦАНЕВА /п/ МАРИО ДИМИТРОВ /п/ РУМЯНА ПАПАЗОВА
ЧЛЕНОВЕ:
	/п/ МАРИНА МИХАЙЛОВА /п/ ДИАНА ДОБРЕВА /п/ ГАЛИНА ХРИСТОВА /п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА /п/ ТАНЯ РАДКОВА /п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА /п/ ГАЛИНА СОЛАКОВА /п/ ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ /п/ ДИАНА ГЪРБАТОВА /п/ ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА /п/ АННА ДИМИТРОВА /п/ ТЕОДОРА НИКОЛОВА /п/ МИЛЕНА ЗЛАТКОВА /п/ ИВАН РАДЕНКОВ /п/ РУМЯНА БОРИСОВА /п/ МИРОСЛАВ МИРЧЕВ /п/ ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА /п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ /п/ ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА /п/ ДОНКА ЧАКЪРОВА /п/ ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА /п/ МАРИЕТА МИЛЕВА /п/ ТОДОР ТОДОРОВ /п/ СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА /п/ ЕМАНОИЛ МИТЕВ /п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА /п/ ТАНЯ КУЦАРОВА /п/ КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА /п/ ИЛИАНА СЛАВОВСКА /п/ ДОБРИНКА АНДРЕЕВА /п/ ТОДОР ПЕТКОВ /п/ ЛЮБОМИРА МОТОВА /п/ МИРА РАЙЧЕВА /п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ /п/ ЕМИЛИЯ КАБУРОВА /п/ СВИЛЕНА ПРОДАНОВА /п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА /п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА /п/ БИСЕР ЦВЕТКОВ /п/ БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА /п/ АНЕЛИЯ АНАНИЕВА /п/ КРАСИМИР КЪНЧЕВ /п/ МАДЛЕН ПЕТРОВА /п/ АГЛИКА АДАМОВА /п/ ПЕТЯ ЖЕЛЕВА /п/ ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА /п/ КАЛИНА АРНАУДОВА /п/ МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА /п/ МАРИЯ РАДЕВА /п/ РОСЕН ВАСИЛЕВ /п/ СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ /п/ РУМЯНА ЛИЛОВА /п/ СТЕФКА КЕМАЛОВА /п/ МАРТИН АВРАМОВ /п/ ВЕСЕЛА АНДОНОВА /п/ СИБИЛА СИМЕОНОВА /п/ РОСИЦА ДРАГАНОВА /п/ ЮЛИЯ РАЕВА /п/ ВЕСЕЛА ПАВЛОВА /п/ ЕМИЛИЯ ИВАНОВА /п/ ХАЙГУХИ БОДИКЯН /п/ ВЛАДИМИР ПЪРВАНОВ /п/ ХРИСТО КОЙЧЕВ /п/ ЮЛИЯ ТОДОРОВА /п/ ЕМИЛ ДИМИТРОВ /п/ ЛЮБКА ПЕТРОВА /п/ СЛАВИНА ВЛАДОВА /п/ МАРИЯ НИКОЛОВА /п/ БРАНИМИРА МИТУШЕВА /п/ ТИНКА КОСЕВА /п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА /п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА /п/ ВЕСЕЛА НИКОЛОВА /п/ СТАНИМИР ХРИСТОВ /п/ ДОБРОМИР АНДРЕЕВ /п/ ЮЛИЯН КИРОВ /п/ ТАНЯ КОМСАЛОВА /п/ СТАНИМИРА ДРУМЕВА /п/ АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ /п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА /п/ КАМЕЛИЯ СТОЯНОВА /п/ ПОЛИНА ЯКИМОВА

Особено мнение на съдия Георги Чолаков, присъединени Йовка Дражева

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Георги Чолаков, Йовка Дражева , Емилия Миткова, Диана Добрева, Светлозара Анчева, Анна Димитрова, Георги Георгиев, Виолета Главинова, Мариета Милева, Тодор Тодоров,Илиана Славовска, Николай Гунчев, Даниела Мавродиева, Бисер Цветков , Мадлен Петрова, Калина Арнаудова, Росен Василев, Весела Андонова, Росица Драганова, Весела Павлова, Емилия Иванова, Юлия Тодорова, Емил Димитров, Любка Петрова, Мария Николова, Таня Комсалова, Александър Митрев

По т. 1 по т. д.№ 4/ 2019 г.

Изразяваме несъгласието си с тълкувателното решение по т.1 от т.д. №4/2019 г. на ОС на колегиите на Върховния административен съд, по следните съображения:

По всички дела, по които е постановена противоречивата съдебна практика, е установено, че първоинстанционният съд е конституирал на основание чл.153, ал.1 от АПК като ответна страна издателя на оспорения административен акт. Касационната/ частната жалба е подадена от името на друг правен субект (в повечето случаи юридическото лице, в чиято структура се намира административния орган), който не е бил страна пред първоинстанционния съд. Волеизявлението за подателя е направено чрез законен или процесуален представител по пълномощно. Има случаи, в които пълномощникът е процесуален представител както на юридическото лице, в чиято структура се намира административния орган, така и на издателя на административния акт. Не е подавана касационна/частна жалба от името на издателя на оспорения админитративен акт, участвал като страна пред първоинстанционния съд. Издателят на административния акт съвместява това си качество със законен представител на юридическото лице.

Споделяме съображенията, изложени в първата група съдебни актове за недопустимост на касационното оспорване.

Съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно.

Условие за възникване на правото на касационна/частна жалба е процесуалната легитимация на жалбоподателя като положителна процесуална предпоставка, за която съдът следи служебно. Липсата на процесуална легитимация означава, че съдът няма право да разгледа и реши спора по същество и е длъжен да прекрати делото на основание чл. 215, т. 1 от АПК, защото жалбата е недопустима.

Сред условията за надлежно упражняване на право на жалба попадат представителната власт на представителя, който упражнява правото на жалба и спазване на изискванията, на които трябва да отговаря редовната жалба по чл. 212 и чл. 213 от АПК.

Неспазването на изискванията за надлежно упражняване на правото на обжалване е поправимо процесуално действие, т.е. нередовността на касационната жалба може да бъде отстранена. Липсата на активна легитимация означава липса на право на касационно оспорване, затова е непоправима и има отношение към недопустимостта на касационната жалба. Значението на процесуалната легитимация следва от нейното естество да бъде принадлежност на правото на жалба. Ако тя липсва, липсва право на жалба в полза на лицето, което сезира съда и затова съдът няма право да разгледа и да разреши спора по същество, а е длъжен да прекрати делото на основание чл. 215, т.1 от АПК. Няма основание да се остави касационната жалба без движение и да се дават указания за отстраняване на непоправимо процесуално действие. Законодателят прави разлика между нередовно и недопустимо процесуално действие и затова изискванията за редовна жалба се намират в чл. 212 и чл. 213 от АПК, а проверката за надлежно упражняване на касационно оспорване се извършва по чл. 213а, ал. 1 от АПК. Касационната/частна жалба обаче задължително се оставя без разглеждане при липсата на активна легитимация, предвид разпоредбата на чл. 215, т. 1 от АПК. Липсата на процесуална легитимация не е посочена в закона като основание за оставяне на жалбата без движение по чл. 213а, ал. 1 от АПК.

В случаите, при които е създадена противоречивата съдебна практика, няма нередовност на касационна/частна жалба по смисъла на по чл. 213а, ал. 1 вр. с чл. 212 и чл. 213 от АПК. Съгласно чл. 212, ал. 1, т. 2 от АПК жалбата съдържа задължително името и точния адрес на жалбоподателя, на законния представител или пълномощник, както и подпис на лицето, което подава жалбата или протеста по чл. 212, ал. 1, т. 6 от АПК. Целта на разпоредбата на чл. 212, ал. 1, т. 2 от АПК е пред касационната инстанция да не съществува никакво съмнение относно идентичността на страните, защото при липса на достатъчно индивидуализиране може да възникне спор кой в действителност е страна в процеса и е обвързан от съдебното решение. Такова изискване е наложено още за началото на административния процес пред първоинстанционния съд с чл. 150, ал. 1, т. 2 от АПК.

Обективното несъответствие между участвалите пред първоинстанционния съд страни и подателя на касационната жалба, който не е участвал в първоинстанционното съдебно производство, не попада в хипотеза на неиндивидуализиран жалбоподател по смисъла на чл. 212, ал. 1, т. 2 от АПК.

Упражняването на касационно оспорване става с писмено, външно демонстрирано волеизявление чрез лицето, което има право да го формира. Вътрешната воля, която не е изразена в писмена форма пред съда, е ирелевантна. Съдът не е длъжен да предполага, че има несъответствие между външно изразеното волеизявление и намеренията на лицето, подписало жалбата. Затова няма задължение да оставя жалбата без движение и да дава указания на подателя за формиране на волеизявление от името на друго лице.

Нередовност на касационна жалба по чл. 212, ал. 1, т. 2 от АПК е налице, ако има промяна в наименованието на подателя или въобще не е посочено наименование. Законодателят има предвид недостатъци на касационната/частна жалба поради липса или непълнота на информацията за подателя.

Намираме, че даването на възможност в такива случаи за уточняване на подателя на касационната/частната жалба, на практика има за последица заменяне на лице без активна легитимация с друго, което е активно легитимирано. Има случаи, при които на жалбоподателя, който не е бил страна в съдебното производство пред първата инстанция, дори се дават указания да уточни правния си интерес за касационно оспорване, като под формата на уточнение подателят прави волеизявление, че всъщност жалбата трябва да се счита за подадена от името на друг правен субект.

Не споделяме аргументите, развити в някои съдебни актове, че в тези случаи съдът има служебно задължение по чл. 171, ал. 4 вр. с чл. 9, ал. 4 от АПК да съдейства за отстраняване на „формални грешки и неясноти в изявленията“. Разпоредбата на чл. 171, ал. 4 от АПК е озаглавена „Доказателства“ и задължава съда да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да указва за кои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. Посочените разпоредби имат предназначение да осигурят установяването на истината при вече образувано съдебно производство и нямат отношение към инициирането му. Формалните грешки и неясноти се отнасят към наведените от страните спорни твърдения и аргументи във връзка с предмета на делото.

Хипотези на подаване на жалба от представител по закон.

Администрациите на Министерския съвет, министерства, държавни агенции, държавни комисии, изпълнителни агенции, областната администрация, специализирани държавни администрации са юридически лица на бюджетна издръжка, предвид чл. 38, ал. 2, т. 3, чл. 40, ал. 3, чл. 42, ал. 2, чл. 47, ал. 2, чл. 50, ал. 2 , чл. 54, ал. 1 и чл. 57, ал. 2 от Закона за администрацията. Общината е юридическо лице по силата на чл. 14 от ЗМСМА. Органите на юридическите лица се определят от закона. За воля на юридическите лица се счита изразената воля от физическо лице, което действа като представляващ юридическото лице. Правосубектността на тези администрации като юридически лица им позволява да встъпват в правоотношения, да имат права и задължения, включително като гражданскоправни субекти.

В административното право органите на изпълнителната власт упражняват властнически правомощия според функционалното им предназначение и структурната обособеност, като авторът на административния акт упражнява административна правосубектност и действа като носител на власт. При оспорване пред съд на издаден от него административен акт по силата на закона има и процесуална правосубектност в съдебното административно производство.

Като резултат, едно и също лице е административен орган и законен представител на юридическо лице. Това обективно съвместяване, допуснато от закона, не е основание да се предполага, че при подаване на касационната/частната жалба от името на юридическо лице, вместо от името на административния орган, е допусната „техническа грешка“ или „формална неточност“ относно подателя и това да попада в хипотезата на чл. 212, т. 2 от АПК. Трябва да се прави ясно разграничение между функциите на юридическото лице като структура по Закона за администрацията и правомощията на ръководителя на тази структура като административен орган. Материалните правоотношения, предизвикали правния спор, качеството, в което участва правният субект в този спор в първоинстанционното съдебно производство, са фактите, които при преценка и анализ дават яснота от кого трябва да изхожда волеизявлението при сезиране на касационната инстанция. Несправянето с анализа на тези факти от лица, които разполагат с подпомагаща ги администрация, включително юристи, и погрешното идентифициране със страна по делото, не са основание по чл. 213а вр. с чл. 212, ал. 1 от АПК да се определи касационната/частна жалба за нередовна и да се дават указания за отстраняване на нередовност чрез промяна на волеизявлението.

След като се предполага законност на издадените административни актове до оборването им по съответния ред, не може в същото време съдът да допуска, че лицето, което е издател на административния акт вероятно не знае или греши в преценката дали да действа от името на административен орган или от името на юридическо лице (което представлява), и това да е основание да му се даде възможност да поправи волеизявлението си. Касационна жалба е недопустима, когато е формулирана от името на лице без активна легитимация, вместо от името на страна по делото, за която решението е неблагоприятно.

Хипотези на подаване на жалба от представител по пълномощие

По част от делата са представени пълномощни за процесуално представителство пред съда, в които изрично е посочено, че пълномощникът представлява и юридическото лице, и административния орган. Това означава, че още при упълномощаването упълномощителят е наясно за разликата в материалните и процесуални правоотношения, в които встъпва, според това дали страна по тях е юридическото лице или органа на изпълнителната власт. Именно затова с различни волеизявления е упълномощил адвокат, юрисконсулт или служител с юридическо образование, да представляват пред съда два различни правни субекта. Така формираните волеизявления в пълномощното доказват, че както упълномощителят, така и пълномощникът са наясно с обхвата на представителната власт по пълномощно. Упражняването на тази представителна власт и предприемане на съответните процесуални действия се извършва от пълномощника.

Обстоятелството, че един и същ процесуален представител по пълномощие може да подаде касационна жалба от името на различни правни субекти, не води до „неяснота“ на волеизявлението, нито „пречи на сезирания съд“ да прецени от името на кой правен субект е подадена касационната/частната жалба, за да е налице хипотеза на чл. 212, ал. 1 от АПК. Да се приеме наличието на „неяснота“ на волеизявлението в посочените хипотези означава, че съдът презумира такава винаги, когато едно и също лице е упълномощено да представлява различни правни субекти. Такава законова презумпция обаче няма. Юридическата грешка, допусната от процесуалния представител, не може да бъде поправена чрез заменяне на активно нелегитимирана страна с активно легитимирана под формата на уточняване на подателя, защото такава възможност не е предвидена със закон.

Има случаи, когато пълномощното е оформено само за процесуално представителство за касационната инстанция, като пълномощникът за първи път участва по делото. В други случаи пълномощникът е участник и пред двете съдебни инстанции. И в двете хипотези не може да има съмнение за вида и обхвата на процесуалното представителство.

В мотивите на тълкувателното решение е посочено, че широкият обем на представителна власт на процесуалния представител /по закон и по пълномощие/ да действа както от името на административен орган, така и от името на юридическо лице е пречка за съда да прецени в кое от двете качества е извършено касационното обжалване.

За да е налице процесуално представителство, действието пред съда трябва да се извършва с изявлението, че то се предприема от чуждо име. Противоречивата съдебна практика се отнася за случаи, в които пълномощникът посочва в касационната жалба, че подписва волеизявление от името на конкретен правен субект, който обаче не е участвал като страна пред първоинстанционния съд. Представено е пълномощно за представителна власт. При тези обстоятелства идентичността на подателя и обхватът на представителната власт на пълномощника са несъмнени и са спазени изискванията на чл. 212, ал. 1, т. 2 и чл. 213, т. 2 от АПК. Касационната/частна жалба е редовна, но недопустима. Така направеното от пълномощника волеизявление относно подателя на касационната жалба не може да се определя като препятствие за съда да определи кой е подателя на касационната жалба и валидна ли е волята му.

Последиците от настоящото тълкувателно решение, с което се приема, че е налице нередовност на касационната/частната жалба, са следните:

1. С настоящото тълкувателно решение не се дава пълен отговор на зададения въпрос на Главния прокурор на Реипублика България, а само на една хипотеза от противоречивата съдебна практика, като се приема нередовност на касационна или частна жалба, подадена от името на субект, който не е участвал като страна в първоинстационното производство, чрез процесуален представител по закон или пълномощие, който има представителна власт, както за административния орган, издал административния акт, така и за юридическото лице, в структурата на която се намира органът, издал акта. Въобще не става ясно кога съдът няма да се затрудни да определи подателя на касационната/частна жалба, след като законният представител на юридическото лице, в структурата на което се намира издателя на административния акт, обективно съвместява това си качество с това на административен орган, а процесуалният представител по пълномощие в повечето случаи е упълномощен с едно пълномощно да представлява два различни правни субекта. От мотивите на тълкувателното решение се налага извод, че „широкият обем на представителна власт“ винаги ще „пречи на сезирания съд“ да определи подателя на жалбата, а волеизявлението от името на активно нелегитимирано лице се преценява като „формална неточност при изписване на титулната част на жалбата“. Това разбиране се отклонява от смисъла на закона.

2. С даване на указания за промяна на подателя на касационната/частна жалба съдът нарушава принципа на диспозитивното начало по чл. 126 от АПК.

3. Процесуалната активност на съда извън законовите правила и граници нарушава конституционното му задължение по чл. 121, ал. 1 от Конституцията на Република България. Съдът вместо да осигури равенство и условия за състезателност на страните в съдебния процес, прави подсказващи констатации извън правомощията си и без наличие на законово основание по чл. 212, ал. 1 и чл. 213 от АПК, приема касационната/частна жалба за нередовна. Като резултат дава възможност на подателя на касационната жалба да промени волеизявлението, за да изхожда от активно легимирано лице.

4. Нарушени са принципа на законност, закрепен в чл. 4, ал. 3 от АПК и принципа за равенство, закрепен в чл. 8, ал. 1 от АПК, защото съдът не действа като безпристрастен арбитър в отношенията между страните. Касационният съд няма право да дава указания извън хипотезите на процесуалния закон с цел подателя на жалба да преосмисли волеизявлението и да промени жалбоподателя.

5. По указание и със съдействието на съда вместо първоначалния жалбоподател, който няма активна легитимация, в касационното производство встъпва активно легитимирано лице, но извън преклузивните срокове на чл. 211 и чл. 230 от АПК. Нарушен е принципът на оправданите правни очаквания, защото ответната страна е очаквала процесът срещу нея да не се развие при липса на активна легитимация за касатора.

Съгласно чл. 2, ал. 1 и ал. 6 от Закона за администрацията, администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципи като законност, непрекъснато усъвършенстване на качеството в интерес на обществото. Означава, че законите трябва да се знаят и изпълняват, както от лицата, които упражняват властнически правомощия, така и от избраните от тях процесуални представители и да формулират волеизявленията си съответно на изискванията на процесуалния закон и конкретните материални и процесуални правоотношения по конкретното дело.

Принципът на служебното начало в съдебната фаза на процеса не може да се противопоставя на задължението на съда да осигури равенство на страните. Съдебното производство не може да се развива на всяка цена, особено ако цената за това са компромиси с основни принципи на административния съдебен процес. Няма съдебна практика да се оставя без движение касационна жалба, подадена от името на физическо лице (извън хипотезата на чл. 210, ал. 2 от АПК), което не е участвало като страна по делото, и съдът да му дава възможност да преосмисли волеизявлението си дали всъщност не изхожда от името на друго физическо лице, което е участвало по делото.

„В административния процес не може да има привилегии за която и да било от страните, като всяка от тях трябва да има равна възможност да участва в процеса и да отстоява своите права в съответствие с предписанията на правото“(„Административен процес“, Д.Костов и Д.Хрусанов, изд. Сиби, 2001, стр. 70). Причината процесът да е формален е да се създаде основа за равно участие на страните в съдебно производство, а съдът е длъжен да обезпечи равенството при упражняване на техните права и задължения. Само така се осигурява и състезателността на процеса.

Отговорът на поставения въпрос трябваше да е в следния смисъл:

„Касационна или частна жалба, подадена чрез процесуален представител (по закон или по пълномощие) на субект, който не е участвал като страна в първоинстанционното съдебно производство, извън случаите на чл. 210, ал. 2 АПК, е недопустима“.