ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ
№ 2
София, 24.03.2021
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и седми ноември в състав:
| при секретар | Зорница Божкова | и с участието |
| на прокурора |
| изслуша докладваното |
| от съдията | ЖАНЕТА ПЕТРОВА |
|
| тълкувателно дело № 10/2019 |
Производство по чл. 125 от Закона за съдебната власт.Председателят на Върховния административен съд е сезирал колегиите на съда за приемане на тълкувателно решение по следния въпрос: „Допустимо ли е обжалването на определението по чл. 200, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) от административния орган, издател на акта?“
Тълкуването на разпоредбата на чл. 200 АПК е продиктувано от създадената противоречива съдебна практика от съдебни състави на Върховния административен съд.
Една част от тях приемат, че само страните, участващи в административното производство, могат да обжалват определението на административния съд, касаещо допустимостта на производството пред административния орган. Сезираният с искането за издаване на административен акт орган не е страна в административното производство, поради което не е активно легитимиран да обжалва съдебния акт.
Втората група съдебни състави на Върховния административен съд приемат, че административният орган има право на жалба. Посочват, че същият е страна както в съдебното, така и в административното производство и би трябвало да има равни права с останалите страни.
Разпоредбата на чл. 200 АПК се намира в „Глава Десета“, Раздел IV от кодекса, озаглавен „Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт“.
Нормативната уредба, уреждаща допустимостта на производствата пред административните органи, е нововъведение на АПК. Производството е „процес относно процеса“, а предметът на проверка е свързан с наличието (респ.) отсъствието на абсолютните и относителни (положителни и отрицателни) процесуални предпоставки по възникване и упражняване (в случая) на правото на производство, за които както административният орган, така и съдът следят служебно.
По реда на Глава Десета“, Раздел IV АПК се обжалват:
1.) изричният отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт;
2.) отказът да се допусне възобновяване по чл. 103, ал.3 АПК;
3.) актът за спиране на производството за издаване на административен акт;
4.) отказът да се възобнови спряно административно производство.
Разпоредбата на чл. 200, ал.2 АПК сочи, че определението на съда може да се обжалва с частна жалба от страните, участващи в административното производство.
При тълкуването следва да се отчита, че законодателят използва в АПК за фазата от административния процес, развиваща се пред административния орган, следната правна терминология:
-„административно производство“ (чл.64, ал.1; чл. 99, ал.1, т.2, т.3, т.6; чл. 100; чл. 101 АПК)
- „производство пред административния орган“ (чл. 19а, ал.1; чл. 20, ал.1; чл. 24 АПК),
- „производство по издаване на акта“ (чл.69, ал.1; чл. 70, ал.1; чл. 73; Глава „Седма“, Дял ІІ АПК)
- „производство“ (чл. 22; чл. 25; чл. 26; чл. 27; чл. 30; чл. 31, ал.2; чл. 32; чл. 33, ал.1; чл. 34, ал.1; чл. 36, ал.4, ал.6; чл. 38; чл. 40; чл. 41; чл. 45; чл. 54; чл. 55; чл. 56; чл. 56, ал.2; чл. 63; чл. 66, ал.1; чл. 68; чл. 72, ал.2; чл. 88, ал.2; чл. 89, ал.1; чл. 102; чл. 103 АПК).
За съдебната фаза от административния процес в нито една от разпоредбите законодателят не си служи с термина „административно производство“. Използва правните термини „съдебно производство“ (чл.126; чл.131 АПК и др.), „правосъдие“ (чл. 127 АПК и др.) „дело“ /„административно дело“(чл.130; чл.132 АПК и др.).
Изводът, който се налага е, че терминът „административно производство“ по смисъла на АПК се използва да обозначи фазата от административния процес, развиваща се пред административния орган.
Страни в административния процес могат да бъдат административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение, или за които те биха породили права или задължения (чл. 15, ал.1 АПК).
Страните винаги са равнопоставени в административния процес на основание чл. 8 АПК. Решаващият спора административен орган е страна в административния процес в съдебната контролна фаза, където решаващият спора орган е съдът.
Производството по раздел ІV, глава Х, АПК е обособено в самостоятелен раздел, извън останалите три раздела на производствата пред съд. В раздел ІV няма разпоредба, която да препраща към предходните раздели за неуредените въпроси и то касае единствено и само оспорването срещу изричен отказ да се разгледа искане за издаване на административен акт.
Правото на административно производство е преобразуващо субективно право, аналогично на правото на достъп до съд (чл. 126 АПК). Съществуването на правото на административно производство е предметът на производството по чл. 197 и сл. АПК. Ако са налице административнопроизводствените предпоставки (неизчерпателно посочени в чл. 27, ал.2 АПК), органът е длъжен да се произнесе по съществото на искането за издаване на административен акт, т.е. по неговата основателност, като издаде искания акт или откаже издаването му. Правото на административно производство съществува, независимо дали съществува правото за издаване на искания акт.
Административният процес е съвкупност от различни нормативно установени производства. Етапите, през които се развиват те, са и фази на процеса (издаване на административни актове, контрол за законосъобразност и изпълнение). Процесуалното положение на административния орган в различните фази е различно. В едни случаи той е решаващ орган, а в други страна.
Очевидно е, че с нормата на чл. 200, ал.2 АПК се въвежда изключение от общото правило страните по делото, лицата и административните органи, засегнати от определението, да имат право да обжалват определенията на първоинстанционния съд в определен срок (арг. чл. 230 АПК). Определението може да се обжалва с частна жалба от страните, участващи в административното производство (чл. 200, ал.2 АПК). Законът изрично определя правните субекти, които са носители на правото на обжалване на съдебния акт. Между тях не е административният орган, тъй като той не е страна в административното производство, чиито права и законни интереси са засегнати от произнасянето, а решаващ орган. Безспорно, съгласно чл. 15, ал.1 АПК, страна в административния процес може да бъде и административният орган, но това става само на фазата на съдебното, не и на фазата на административното производство. Качеството на страна административният орган придобива едва в съдебната фаза, където решаващ орган вече е съдът, а административният орган и адресатът на акта са страни. На това основание следва да се приеме, че административният орган не попада сред правните субекти, на които чл. 200, ал.2 АПК предоставя възможност да обжалват определението, постановено в производство по глава десета, раздел ІV АПК.
Производството по оспорване на определения и разпореждания на съда е второинстанционно (въззивно) съдебно самостоятелно производство и редовен способ за съдебен надзор относно законосъобразността на първоинстанционното невлязло в сила определение или разпореждане, инициирано при упражняване на субективното, процесуално, публично, потестативно право на оспорване на страната, засегната от порочния съдебен акт. Определението по чл. 200, ал.1 АПК е от категорията на тези, които администрират развитието на съдебното производство (делото) до неговото финализиране с решение по същество (арг. чл. 229, ал.1, т.2 АПК).
В това производство административният орган изготвя становище по жалбата (чл. 198, ал.2 АПК), а страните имат възможност да подадат възражения (чл. 198, ал.1 АПК). Ако административният орган беше страна в административното производство, той би трябвало да представи възражение или отговор по жалбата, а не становище.
В чл. 198, ал.1 АПК е посочено, че административният орган изпраща преписи на останалите страни. Няма как законодателят да повери на една от страните да администрира производството.
С разпоредбата на чл. 201 АПК е уредено действието на определението като е посочено, че то е задължително за административния орган и за лицата, участвали при обжалването. Ако административният орган беше страна в административното производство, редакцията би била: „определението е задължително за страните“, а в случая изрично административният орган е отделен от лицата, участвали при обжалването.
Съгласно чл. 27, ал.1 АПК с подаването на искането за започване или за участие в производството или с получаване на уведомлението по чл. 26 АПК заявителят, привлечените и встъпилите заинтересовани граждани и организации стават страни в производството по издаване на индивидуалния административен акт. Административният орган не е страна в административното производство, а е орган, носител на държавна власт, пред когото се развива и който ръководи това производство. Административният орган е страна в административния процес (чл. 15 АПК), защото е страна в съдебното производство (чл.153 АПК).
В случай че законодателят е искал да уреди правото на жалба по чл. 200, ал.2 АПК за административния орган, то той вместо израза „страните, участващи в административното производство“ би употребил израза „страните в административния процес“.
Идеята на законодателя да въведе това изключение може да се обясни и с принципа за бързина и процесуална икономия (чл.11 АПК). Обжалването от административния орган би довело до усложнения на иначе сравнително олекотеното съдебно производство.
По изложените съображения Общото събрание на Върховния административен съд – първа и втора колегии
Р Е Ш И :
Не е допустимо обжалването на определението по чл. 200, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс от административния орган, издател на акта.
| Вярно с оригинала, | ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ |
| секретар: | ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ МАРИНИКА ЧЕРНЕВА |
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ: | /п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА
/п/ ГЕОРГИ КОЛЕВ
/п/ ТАТЯНА ХИНОВА
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
/п/ БИСЕРКА ЦАНЕВА
/п/ МАРИО ДИМИТРОВ |
| ЧЛЕНОВЕ: |
|
/п/ ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
/п/ АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
/п/ РУМЯНА ПАПАЗОВА
/п/ ДИАНА ДОБРЕВА
/п/ ГАЛИНА ХРИСТОВА
/п/ ТАНЯ РАДКОВА
/п/ ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
/п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
/п/ ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
/п/ ДИАНА ГЪРБАТОВА
/п/ ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
/п/ МАРУСЯ ДИМИТРОВА
/п/ ТЕОДОРА НИКОЛОВА
/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА
/п/ РУМЯНА МОНОВА
/п/ МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
/п/ СОНЯ ЯНКУЛОВА
/п/ ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
/п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
/п/ ДОНКА ЧАКЪРОВА
/п/ ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
/п/ МАРИЕТА МИЛЕВА
/п/ ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
/п/ ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
/п/ СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
/п/ ЕМАНОИЛ МИТЕВ
/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
/п/ КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
/п/ ИЛИАНА СЛАВОВСКА
/п/ ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
/п/ ТОДОР ПЕТКОВ
/п/ МИРА РАЙЧЕВА
/п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
/п/ ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
/п/ СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
/п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА | /п/ БИСЕР ЦВЕТКОВ
/п/ БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
/п/ АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
/п/ КРАСИМИР КЪНЧЕВ
/п/ ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
/п/ МАДЛЕН ПЕТРОВА
/п/ ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
/п/ АГЛИКА АДАМОВА
/п/ ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
/п/ ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
/п/ КАЛИНА АРАНАУДОВА
/п/ МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА
/п/ МАРИЯ РАДЕВА
/п/ РОСЕН ВАСИЛЕВ
/п/ СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
/п/ РУМЯНА ЛИЛОВА
/п/ СТЕФКА КЕМАЛОВА
/п/ ВЕСЕЛА АНДОНОВА
/п/ СИБИЛА СИМЕОНОВА
/п/ РОСИЦА ДРАГАНОВА
/п/ ЮЛИЯ РАЕВА
/п/ ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
/п/ ЕМИЛИЯ ИВАНОВА
/п/ ЮЛИЯН КИРОВ
/п/ ЕМИЛ ДИМИТРОВ
/п/ СЛАВИНА ВЛАДОВА
/п/ ЮЛИЯ ТОДОРОВА
/п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
/п/ ТИНКА КОСЕВА
/п/ ХРИСТО КОЙЧЕВ
/п/ ДИАНА ПЕТКОВА
/п/ ТАНЯ КОМСАЛОВА
/п/ СТАНИМИРА ДРУМЕВА
/п/ АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ
/п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА
/п/ НЕЛИ ДОНЧЕВА |
Особено мнение на съдия Маруся Димитрова по тълкувателно дело № 10/2019 г. на Върховния административен съд
Подкрепям становището на докладчика по тълкувателното дело съдия Жанета Петрова, което прилагам с незначителни съкращения:
Според първото становище, административният орган не може да обжалва определението по чл.200, ал.1 АПК, тъй като ал.2 на същата разпоредба урежда това право само на страните, участващи в административното производство. В административното производство административният орган е решаващ орган, а не страна, поради което е изключен от кръга на субектите, които имат право на жалба.
Според второто становище, разпоредбата на чл.200, ал.2 АПК не изключва възможността за обжалване от административният орган, който е страна в съдебното производство и в това качество има право да се защити срещу постановения неблагоприятен съдебен акт, а урежда правото на обжалване на заинтересованите лица.
На открито съдебно заседание, проведено на 23 юли 2020г., на общо събрание на съдиите от Върховния административен съд, са изслушани или приети становища на страните, поканени за участие.
Заместник министър-председателят е изразил становище за подкрепа на съдебната практика, формирана по първото становище.
Заместник министър - председателят по икономическата и демографската политика е изразил становище в подкрепа на съдебната практика по второто становище.
Заместник министър- председателят по правосъдната реформа и министър на вътрешните работи е подкрепил съдебната практика по второто становище.
Министърът на правосъдието, министърът на финансите, министърът на здравеопазването, министърът на траспорта, информационните технологии и съобщенията, министърът на околната среда и водите, министърът на културата, министърът на земеделието, горите и храните и министърът на младежта и спорта са изразили подкрепа на съдебната практика по второто становище.
Главният прокурор на Република България също е подкрепил съдебната практика по второто становище.
Висшият адвокатски съвет е подкрепил съдебната практика по първото становище.
Департамент „Право“ на Нов български университет е подкрепил съдебната практика по първото становище..
Общите събрания на съдиите от Административния съд-Стара Загора и Административният съд-Смолян са изразили мнение, че административният орган няма право на частна жалба в хипотезата на чл.200, ал.2 АПК.
Общото събрание на съдиите от Административният съд-Ямбол не е формирало единно мнение.
Нормата на чл.200, ал.2 АПК, чието различно тълкуване е довело до противоречивата съдебна практика, обобщена в искането на председателя на Върховния административен съд, е част от правната уредба на съдебно производство, в което се оспорва изричния отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. По същия ред се обжалват отказът да се допусне възобновяване по чл. 103, ал. 3; актът за спиране на производството за издаване на административен акт; отказът да се възобнови спряно административно производство или актове на административните органи, които препятстват развитието или движението на административното производство.
Отговорът на поставения в искането на председателя на Върховния административен съд въпрос изисква да се направи кратък преглед на правилата, които имат отношение към придобиване качеството на страна в производствата по издаване на индивидуални и общи административни актове по Административнопроцесуалния кодекс.
Според предвиденото в чл.15, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс страни в административния процес могат да бъдат административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение или за които те биха породили права или задължения. Административният процес включва всички производства по издаване на административни актове, както и производствата по тяхното оспорване и изпълнение. Намирам, че понятието „страни в административния процес“ намира своето изчерпателно и точно определение в разпоредбата на чл.15, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс, поради което чл.200, ал.2 АПК следва да се тълкува съобразно смисъла, който отговаря на тази разпоредба.
В производствата по издаване на административни актове, както и в съответните съдебни и изпълнителни производства, главни, насрещни страни са държавният орган, носител на административни правомощия, от една страна, и от друга страна, гражданите и организациите, чиито права, задължения, свободи или законни интереси са предмет на управленска намеса с издаването на административни актове или с извършването на действия с административноправен характер. Не споделям мнението, че административният орган не може да се нарече страна в административното производство. Органът е страна в административното правоотношение, което възниква от момента, в който граждани или организации отправят искане за съдействие към него, поради което се явява и страна в административното производство като изразител на произтичащите от неговата компетентност държавни и обществени интереси. Обстоятелството, че административният процес различава и други, допълнителни страни, не изключва качеството на страна на административния орган, без участието на който не може да се развие което и да е административно, съдебно или изпълнително производство по Административнопроцесуалния кодекс.
Едновременно с това трябва да се отбележи, че в някои разпоредби на Административнопроцесуалният кодекс понятието „страни“ в административното производство е употребено в по-тесен смисъл, като страни се считат всички встъпили в производството лица, които са заинтересовани от неговия изход.
Производството по издаване на индивидуален административен акт започва по искане на гражданин или организация, а в предвидените в закона случаи - на прокурора, омбудсмана, по-горестоящия или друг държавен орган (чл.24, ал.1 АПК). За започване на производството се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации освен заявителя.
Що се отнася до производството по издаване на общ административен акт, административният орган уведомява заинтересованите лица за откриването му и оповестява публично формата на тяхното участие. При засиления служебен характер на това производство, което се открива по инициатива на органа, на практика трудно би възникнала хипотеза на отказ за издаване на общ административен акт, но няма законова пречка заинтересовани лица да направят искане за издаване на общ административен акт и искането им да не бъде уважено.
С подаването на искането за започване или за участие в производството или с получаване на уведомлението по чл.26 АПК заявителят, привлечените и встъпилите заинтересовани граждани и организации стават страни в производството по издаване на индивидуалния административен акт (чл.27 АПК). След конституирането на страните в производството административният орган проверява предпоставките за допустимостта на искането и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството по издаването на индивидуалния административен акт. В случаите, когато прецени, че няма компетентност, както и предвидените в чл.27, ал.2 АПК случаи, административният орган отказва да разгледа по същество отправеното до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. Законосъобразността на изричния отказ подлежи на оспорване по реда на глава десета, раздел IV от Административнопроцесуалния кодекс. Легитимиран да обжалва отказа е само заявителят. Органът има задължение да изпрати преписи от жалбата на останалите страни в административното производство, които в 7-дневен срок от получаването им могат да подадат възражения.
От анализа на нормативната уредба следва, че страни в съдебното производство по глава десета, раздел IV от Административнопроцесуалния кодекс, са страните в административното производство - административният орган, от една страна, и от друга, заявителят и заинтересованите лица.
В едномесечен срок от постъпването на жалбата съдът се произнася с определение, с което я отхвърля или отменя отказа и изпраща преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество. Определението, както предвижда чл.200, ал.2 АПК, може да се обжалва от страните, участващи в административното производство.
За изясняване на точния смисъл на разпоредбата на чл.200, ал.2 АПК тя трябва да бъде тълкувана съобразно връзката й с правните норми, които уреждат производството по обжалване на определенията и разпорежданията по чл.229–чл.236 от Административнопроцесуалния кодекс. Тъй като тези норми не посочват кому принадлежи правото да обжалва постановените от съда определения и разпореждания, по силата на препращащата норма на чл.236 АПК приложение намират правилата на касационното производство. Съгласно чл.210, ал.1 АПК право да обжалват съдебния акт имат страните по делото, за който той е неблагоприятен. В съдебното производство, в което се оспорва изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено към него искане, главни страни или страни без които производството не може да се развие, са оспорващият заявител и административният орган. Като страни по делото те безусловно имат право да обжалват неблагоприятното за тях определение на първоинстанционния съд, каквото право има и всяка друга страна в съдебното производство. Другите страни в административното производство, или „останалите страни“, ако се ползва изразът от текста на чл.198, ал.1 АПК, които наред с главните страни стават страни в производствата, разглеждани по реда на глава десета, раздел IV, от Административнопроцесуалния кодекс, също са легитимирани да обжалват определението на съда по чл.200, ал.1 АПК. В този случай предписанието на чл.200, ал.2 АПК кореспондира с това на чл.210, ал.1 АПК.
Що се отнася до преценката на възможността и административният орган да обжалва определението по чл.200, ал.2 АПК, следва да се вземе предвид, че по съдържание разпоредбата на чл.200, ал.2 АПК не е забраняваща, а оправомощаваща. Тъй като тя не изключва изрично правото на обжалване на административния орган, прилага се правилото, според което ограничението на права не може да се извежда по тълкувателен път. Административният орган е страна по делото и в това качество има равни на тези на другите страни процесуални права. При ясно нормативно указание за това кои са главните страни в производството по глава десета, раздел IV от Административнопроцесуалния кодекс, разпоредбата на чл.200, ал.2 АПК има предназначението да потвърди процесуалното право на обжалване на заинтересованите лица, които не могат да започнат съдебното производство като оспорят отказа на административния орган, но имат възможност да участват в него с всички процесуални права на страна в производството.
Разбирането, че чл.200, ал.2 АПК съдържа забрана за подаването на жалба от административния орган е неприемливо, тъй като влиза в конфликт с принципа за равенство на страните в съдебното производство, всяка от които има равни процесуални възможности за защита на свои легитимни интереси.
Правоприлагането, основано на това разбиране, както е посочено в становището на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, лишава административния орган от възможността за инстанционен контрол на постановения съдебен акт, при уредена по закон двуинстанционност на съдебното производство, от която се ползват останалите страни.
Накрая, възприемането на разпоредбата на чл.200, ал.2 АПК като специална клауза спрямо общата клауза за обжалваемост на съдебните актове от страните по делото, няма разумно основание и не би могло да се обоснове от важен обществен интерес, който надделява над принципа за правовата държава.
По тези съображения считам, че административният орган може да обжалва определението по чл.200, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс.
Съдия: