Производството е по реда на чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт.
Тълкувателно дело № 3/2019 г. на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд е образувано с разпореждане от 29.07.2019 г. на председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „Откога започва да тече срокът за съставяне на акт за установяване на нарушение в случаите по чл. 210а от Закона за защита на потребителите – от датата на издаване на заповед по чл. 68л от Закона за защита на потребителите от председателя на Комисията за защита на потребителите за забрана прилагането на нелоялна търговска практика или от откриване на нарушителя, съгласно чл. 34, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания?“
В направеното искане за постановяване на тълкувателно решение на главния прокурор на Република България се излагат доводи, че е налице противоречива съдебна практика при решаването на въпроса откога започва да тече срокът по чл. 34, ал. 1, изр. 2 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) за ангажиране на отговорността по чл. 210а от Закона за защита на потребителите (ЗЗП).
Едната част от съдебните състави приема, че за да се ангажира имуществена отговорност по чл. 210а ЗЗП, трябва преди това председателят на Комисията за защита на потребителите да е издал заповед по чл. 68л ЗЗП за забрана прилагането на нелоялна търговска практика, като от датата на тази заповед започва да тече срокът по чл. 34, ал. 1 ЗАНН за съставянето на акт за установяване на административно нарушение (АУАН). Тези съдебни състави имат предвид само издаване на заповед за забрана прилагането на нелоялна търговска практика, но не поставят въпроса за влизането ѝ в сила.
Другата част от съдебните състави приема, че тъй като установяването на нарушението, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления, съгласно чл. 233, ал. 3 ЗЗП, се извършва по реда на Закона за административните нарушения и наказания, срокът за съставяне на акт за установяване на административно нарушение по чл. 34, ал. 1 ЗАНН започва да тече от откриване на нарушителя. С оглед на факта, че административнонаказателното производство се образува със съставянето на акт за установяване на административно нарушение, съгласно чл. 36, ал. 1 ЗАНН, не е необходимо наличието на друг акт, като заповедта по чл. 68л ЗЗП на председателя на Комисията за защита на потребителите. Налице са две различни производства с различен предмет, процедура и компетентни органи.
За откритото съдебно заседание по делото, освен лицата по чл. 129, ал. 1, т. 1 – 3 от Закона за съдебната власт, са поканени и Министерският съвет, министърът на туризма, министърът на икономиката, председателят на Комисията за защита на потребителите, главният инспектор при Инспектората на Висшия съдебен съвет, юридическите факултети на университетите.
Върховната административна прокуратура изразява становище, че административнонаказателната отговорност за нарушения по Закона за защита на потребителите се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания, без да са предвидени изключения от процедурата за установяване на нарушения и налагане на санкции за тях. В същия смисъл са и становищата на Висшия адвокатски съвет, министъра на правосъдието, Инспектората към Висшия съдебен съвет, общите събрания на съдиите на Административен съд - Разград, Административен съд - Добрич, Административен съд - Перник, Административен съд - Търговище, Административен съд - Варна, Юридическият факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“, департамент „Право“ на Нов български университет и Центъра по юридически науки на Бургаския свободен университет.
Становището, че срокът за съставяне на акт за установяване на нарушение в случаите по чл. 210а ЗЗП започва да тече от датата на издаване на заповедта по чл. 68л ЗЗП от председателя на Комисията за защита на потребителите за забрана на нелоялна търговска практика се застъпва от председателя на Комисията за защита на потребителите и от Общото събрание на съдиите на Административен съд - Ямбол.
Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
Поставеният въпрос е свързан с тълкуването и прилагането на чл. 210а във вр. с чл. 233, ал. 3 ЗЗП и чл. 34 ЗАНН в контекста на възможността за отклоняване от общия ред за реализиране на административнонаказателна отговорност по Закона за административните нарушения и наказания при нелоялна търговска практика по Закона за защита на потребителите.
Сроковете, предвидени в чл. 34, ал. 1 ЗАНН относно установяване на административно нарушение и съставяне на акт за това, се прилагат независимо от наличието на специална административна процедура и акт за установяване на нарушението нелоялна търговска практика по Закона за защита на потребителите - решение на Комисията за защита на потребителите въз основа на доказателствата, събрани при извършените проверки.
С оглед на това спорният въпрос в случая е от кой момент следва да се приеме, че са установени нарушението и нарушителят?
От разпоредбата на чл. 34, ал. 1 ЗАНН следва, че срокът за съставяне на акт за установяване на административно нарушение започва да тече от откриване на нарушителя или от извършване на нарушението, като вторият срок не е предмет на настоящото производство.
Съгласно чл. 233, ал. 3 ЗЗП, установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършва по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Според т.1 от Тълкувателно постановление № 1 от 27.02.2015 г. по тълкувателно дело №1/2014 г. на Общото събрание на съдиите от Наказателна колегия на Върховния касационен съд и Общото събрание на съдиите от Втора колегия на Върховния административен съд сроковете по чл. 34 ЗАНН са давностни и с тяхното изтичане се погасява възможността да бъдат реализирани правомощията на административнонаказващия орган. За тези срокове съдът следи служебно.
Производството по издаване на заповед за забрана прилагането на търговската практика по чл. 68л, ал. 1 ЗЗП се развива по правилата на Административнопроцесуалния кодекс, докато производството по налагане на административно наказание - по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Налице са две самостоятелни производства, като това по Административнопроцесуалния кодекс не е предпоставка за образуване на административнонаказателно производство по Закона за административните нарушения и наказания. В първия случай се издава индивидуален административен акт за прилагане на принудителна административна мярка, като целта е бързина на производството, за да се забрани нелоялна търговска практика. Във втория случай се упражнява санкционно правомощие на държавата и се развива самостоятелно административнонаказателно производство.
Решението на Комисията за защита на потребителите, с което се установява нелоялна търговска практика, е предпоставка единствено председателят на комисията да издаде заповед, с която да забрани на даден търговец да осъществява определена нелоялна търговска практика, но не и за установяване на административно нарушение по Закона за защита на потребителите и за налагане на наказание за това. Заповедта има превантивен характер, като целта е да се осуети възможността на дееца да извърши други възможни нарушения. Мярката не е вид административно наказание.
Моментът на преценка на обстоятелствата – има ли данни за извършено административно нарушение и кой е неговият автор, е обективен и това е момент, регламентиран от законодателя в чл. 34, ал. 1 ЗАНН. Административнонаказателното преследване се изключва по давност, ако не е съставен акт за установяване на нарушението в продължение на три месеца от откриване на нарушителя, а не от момента, в който е съществувала възможност той да бъде открит, или пък от момента, в който горестоящ в йерархията на администрацията орган е счел, че е налице осъществено нарушение от точно определен нарушител.
По смисъла на чл. 34, ал. 1 ЗАНН откриване на нарушителя значи установяване и индивидуализиране на физическото, респ. на юридическото лице, което е отговорно за противоправното деяние, осъществяващо състав на административно нарушение, а не съществуването на възможност това да бъде сторено или фактическото намиране на лицето или осъществяването на контакт между нарушителя и актосъставителя (съответно -административнонаказващия орган) или произнасянето на горестоящ или контролен орган, дали е осъществен състав на административно нарушение и кой е правният субект, отговорен за деянието.
Разпоредбата на чл. 34, ал. 1, изречение 2, предложение 1 ЗАНН постановява, че административнонаказателно производство не се образува, ако не е съставен акт за установяване на административно нарушение в продължение на три месеца от откриване на нарушителя. Съгласно Тълкувателно решение № 48 от 28.12.1981 г. по тълкувателно дело № 48/1981 г. на Общото събрание на Наказателна колегия на Върховния съд този тримесечен срок започва да тече от деня, в който органът, овластен по закон да състави акта, е узнал за нарушението. Неговото бездействие повече от три месеца от откриването на нарушението изключва отговорността на нарушителя и е пречка за съставяне на акта.
Съгласно чл. 233, ал. 1 ЗЗП нарушенията по ЗЗП се установяват с актове, съставени от длъжностни лица, определени от ръководителя на съответния контролен орган или от кмета на общината. Относно установяването на тези нарушения чл. 233, ал. 3 ЗЗП препраща към реда на Закона за административните нарушения и наказания. Началото на тримесечния срок по чл. 34, ал. 1, изречение 2, предложение 1 ЗАНН поставя откриването на нарушителя. Понятието не е легално дефинирано от Закона за административните нарушения и наказания, но доктрината и съдебната практика безпротиворечиво приемат, че откриване има, когато компетентният орган разполага с данните, въз основа на които да установи нарушението и да идентифицира извършителя му. Това е моментът, в който необходимите за това материали и/или информация са налични в съответната администрация, защото от тогава фактически и юридически съществува възможност овластеният за това орган да определи субекта на нарушение, времето и мястото на извършването му, ведно със съществените му признаци от обективна и субективна страна по определен състав. Затова и тримесечният срок по чл. 34, ал. 1, изречение 2, предложение 1 ЗАНН ще започне да тече от момента, в който съществуват условия за такава преценка от длъжностното лице съгласно чл. 233, ал. 1 ЗЗП във вр. с чл. 37, ал. 1, б."а" и б."б" ЗАНН на база получени достатъчно данни за нарушението и авторството му.
Следователно релевантна за началото на срока по чл. 34, ал. 1, изречение 2, предложение 1 ЗАНН е първата дата, на която в Комисията за защита на потребителите е била налична необходимата информация за индивидуализация на нарушението. Според законодателя срокът от три месеца е разумен и достатъчен по своята продължителност за това съответната администрация да извърши служебно необходимата проверка въз основа на наличните данни и документи, за да установи процесното административно нарушение по чл. 68в, 68г, 68ж, т. 1-11, 13, 15, 18 – 23 и чл. 68к, т. 3 - 6 ЗЗП чрез съставянето на акт по чл. 36, ал. 1 ЗАНН. Бездействието на длъжностните лица от Комисията за защита на потребителите при упражняване на това им правомощие по чл. 233 ЗЗП във вр. с чл. 36, ал. 1 ЗАНН не може нерегламентирано да води до удължаване на сроковете за осъществяването на административнонаказателна отговорност.
Според чл. 192а, ал. 1, т. 1- 3 ЗЗП, длъжностните лица от Комисията за защита на потребителите имат право на достъп до всички документи, свързани пряко или косвено с нарушение на Закона за защита на потребителите, независимо от формата на документа; да разпоредят на всяко лице да предостави сведения за нарушения на този закон, които са му известни; да извършват проверки на място. В този смисъл органите на комисията разполагат със самостоятелни, нормативно установени правомощия да извършват проверки, когато това им бъде възложено по надлежния ред. При това положение, откриването на нарушителя е резултат от предприети административнопроизводствени действия, осъществени от снабдения с правомощията за това орган, т.е. визираните в чл. 192а, ал. 1, т. 1 – 3 ЗЗП правомощия на длъжностните лица от комисията се явяват част от производството по установяване на нарушения по чл. 68в, чл. 68г, чл. 68ж, т. 1 – 11, 13, 15, 18 – 23 и чл. 68к, т. 3 – 6 ЗЗП.
Това значи, че още преди издаване на заповедта по чл. 68л ЗЗП нарушителят е бил вече открит и от този момент на откриване е започнал да тече тримесечният срок по чл. 34, ал. 1, изречение 2, предложение 1 ЗАНН. Той е задължителен и за установилия откритото вече нарушение орган – председателя на Комисията за защита на потребителите, респ. за него не е предвиден самостоятелен нов тримесечен срок. Ако се приеме, че служители от Комисията за защита на потребителите нямат правомощието да преценяват дали използваната търговска практика е нелоялна, това по същество би било довод за отмяна на крайния акт в административнонаказателното производство - наказателното постановление. Липсата на компетентност на актосъставителя да установява административно нарушение би обусловило извод, че административнонаказателното производство е образувано от некомпетентен орган, което влече след себе си отмяна на това основание на издаденото въз основа на него наказателно постановление. Недопустимо е Комисията за защита на потребителите, позовавайки се на заповедта, издадена в производство по чл. 68л ЗЗП, да се възползва от нерегламентирано от закона изключение за по-дълъг срок за съставяне на акт за установяване на административно нарушение. Такива аргументи биха били относими към установяване на нарушението, но не и относно откриването на дееца, който безспорно е бил известен към момента на проверката, поради което именно от тази дата следва да се изчислява тримесечният срок по чл. 34, ал. 1 ЗАНН.
С т. 3 от Тълкувателно решение № 48 от 28.12.1981 г. по тълкувателно дело № 48/1981 г. на Общото събрание на Наказателна колегия на Върховния съд е прието, че и „при паралелно действащите контролни органи трябва да се изходи от принципа, че нарушителят е субект на права в административнонаказателното правоотношение. С откриване на нарушителя, от който и да е контролен орган възниква административнонаказателното правоотношение. И в този случай тримесечният срок тече от деня, в който за първи път е открит нарушителят от единия от паралелно действащите контролни органи.“
По изложените съображения по направеното искане за издаване на тълкувателно решение следва да се приеме, че срокът за съставяне на акт за установяване на административно нарушение в случаите по чл. 210а ЗЗП започва да тече от откриване на нарушителя съгласно чл. 34, ал. 1 ЗАНН.
Водим от горното и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 и чл. 130 от Закона за съдебната власт Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд,
Срокът за съставяне на акт за установяване на административно нарушение в случаите по чл. 210а от Закона за защита на потребителите започва да тече от откриване на нарушителя съгласно чл. 34, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания.