ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ № 1 София, 18.01.2021 В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в закрито заседание на тридесети януари в състав: | при секретар | Зорница Божкова | и с участието | | на прокурора |
| изслуша докладваното | | от съдията | ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ |
| | тълкувателно дело № 5/2019 |
Производството е по чл.124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).Образувано е по искане на главния прокурор на Република България, на основание чл. 125 ЗСВ, до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение по следния въпрос: „Имат ли юридическите лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ), в чиито предмет на дейност се включва осъществяване на граждански контрол върху дейността на местната власт, анализ за съответствие на действащите общински наредби с нормативни актове от по-висока степен и предприемане на действия по оспорване на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове на местната власт, правен интерес да оспорват всички подзаконови нормативни актове, действащи на територията на страната ?". Според искането в съдебните актове на ВАС съществува противоречива съдебна практика по въпроса имат ли ЮЛНЦ, включващи в предмета на дейността си предприемане на предвидените от закона действия за отмяна на незаконосъобразни нормативни актове на местната власт, включително съдебното им оспорване, правен интерес да оспорват всички подзаконови нормативни актове, действащи на територията на страната, а именно: 1. В една част от съдебните актове се приема, че жалбите срещу подзаконови нормативни актове, подадени от ЮЛНЦ, чийто цели и предмет на дейност включва анализ за съответствие на действащи подзаконови нормативни актове с актове от по-висока степен, са недопустими поради липса на правен интерес, тъй като за да се прецени наличието на правен интерес е необходимо да се има предвид и сферата, в която се проявяват правните последици на оспорения акт или оспорените негови разпоредби и дали те засягат интересите на сдружението и неговите членове. Тези актове се основават на приетото от съда, че за да се допусне оспорване, подзаконовия нормативен акт трябва да засяга или да може да засегне право, свободи или законен интерес на юридическото лице или му създава задължение. Когато с оспорването не се твърди конкретно защитимо право или свобода, накърнени от оспорената норма, не е налице изискуемия се от закона интерес от оспорване. Тази практика се основава на Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 11/2016 г., Решение №1/2005 г. на същия съд по конституционно дело №8/2004 г. и Тълкувателно решение № 2 от 17.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. на Върховния административен съд 2. В друга група съдебни актове се приема, че ЮЛНЦ, чиито цели и предмет на дейност са недопускане на незаконосъобразни подзаконови нормативни административни актове, имат правен интерес да сезират съда с жалби за обезсилване/отмяна на такива актове, когато същите са несъответни на актове от по-висока степен. В мотивите на цитираните в искането съдебни актове се приема, че юридическото лице с нестопанска цел е регистрирано в обществена полза. С оглед на този правен статут на сдружението, то има качеството на организация по смисъла на §1, т. 2 от АПК - организационно обособено е въз основа на закон. Като организация по смисъла на §1, т. 2 от АПК и организационна форма на конституционното право на свободно сдружаване - чл. 44, ал. 1 от Конституцията, призната от правния ред, юридическото лице с нестопанска цел в обществена полза има качеството на правен субект, който може самостоятелно да встъпва в правни отношения с други лица, да бъде носител на права и задължения и съответно да притежава процесуална правоспособност за защита на тези права и задължения по съдебен ред. С оглед на това за него ще е налице право на оспорване на нормативен административен акт, ако този акт засяга или застрашава негови права или законни интереси, изведени от целите и предметът му на дейност. Признатите по реда и въз основа на закона цели и предмет на сдружението формират неговите права и законни интереси. Тази практика се основава и на Решение № 3 от 27.04.2000 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 3/2000 г. След проверка на основание чл. 15 от Правилата за приемане на тълкувателни решения от Общото събрание на съдиите от първа или втора колегия на Върховния административен съд и от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд (Правилата), Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема следното: Искането е направено от легитимирано съгласно чл.125 от ЗСВ лице - Главният прокурор на Република България и е обосновано с твърдения за наличието на противоречива съдебна практика, основание за приемане на тълкувателно решение според чл. 124, ал. 1от ЗСВ. При извършената преценка по т. 16 от Правилата Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира искането за недопустимо, тъй като не съдържа реквизитите, изискуеми се от чл.127, ал. 2, т.1 от ЗСВ и т. 11 , б. „а“ от Правилата, както и че в случая е налице предпоставката на т. 16 б. „д“ от тях. Съгласно разпоредбата на чл. 127, ал. 2, т. 1 от ЗСВ искането за приемане на тълкувателно решение съдържа разпоредбата на нормативния акт и изложение на спорните въпроси по прилагането и. В искането, по което е образувано настоящото тълкувателно дело не е посочена разпоредба от нормативен акт, съответно изложение на спорните въпроси по прилагането и. Видно от съдържанието му се иска тълкуване на понятието правен интерес за определен кръг правни субекти, без да е посочена норма, в противоречие с която и по която са налице спорни въпроси по прилагането и от Върховния административен съд. Правният интерес, като процесуално понятие се съдържа в разпоредбите на чл. 15, ал. 2, чл. 27, ал. 2, т. 5, чл. 159, т. 4, чл. 182, ал. 3, чл. 189, ал. 2, чл. 250, ал. 1 и чл.254, ал. 1от АПК, които разпоредби не са предмет на искането. Отделно от това не е спорно, че преценката за наличие на правен интерес, като законова възможност за съдебна защита на нарушени права, свободи и законни интереси се извършва по всяко конкретно сезиране на съда, съобразно изложените и установени по делото обстоятелства. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира направеното искане за недопустимо и на основание чл. 16, б. „д“ от Правилата - наличие на произнасяне по искането.С тълкувателно решение № 2/12.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. ОСС от I и II колегия на Върховния административен съд се е произнесъл, при твърдяна от вносителя противоречива практика по чл. 186, ал. 1от АПК по въпроса: „Могат ли и в какви случаи съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел да оспорват подзаконови нормативни актове?”. Въпреки че този въпрос е по - общо и широко зададен от въпроса по настоящото тълкувателно дело, то даденият по него отговор, а именно че „съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени“, отговаря и на въпроса по настоящото дело. Съгласно чл. 130, ал. 2 от ЗСВ това тълкувателно решение е задължително за органите на съдебната власт и не е налице законова възможност за допълването и/или изменението му. В отправеното до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд искане не са изложени мотиви, основаващи изоставяне на приетото тълкувателно решение. С оглед гореизложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира, че искането е недопустимо и на основание т. 16 б. "д" от Правилата за приемане на тълкувателни решения от Общото събрание на съдиите от първа или втора колегия на Върховния административен съд и от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд. Предвид изложеното и на основание т. 45 във връзка с т. 11 , б. „а“ и т.16 б. „д“ от Правилата за приемане на тълкувателни решения от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд и от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд и чл. 124, ал. 1, т.5 от ЗСВ, Общото събрание на колегиите от ВАС ОТКЛОНЯВА като недопустимо искането на главния прокурор на Република България за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „Имат ли юридическите лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ), в чиито предмет на дейност се включва осъществяване на граждански контрол върху дейността на местната власт, анализ за съответствие на действащите общински наредби с нормативни актове от по-висока степен и предприемане на действия по оспорване на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове на местната власт, правен интерес да оспорват всички подзаконови нормативни актове, действащи на територията на страната?“. | Вярно с оригинала, | ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ Георги Чолаков | | секретар: | ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ Мариника Чернева | ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ: | /п/ Ваня Анчева
/п/ Йовка Дражева
/п/ Георги Колев
/п/ Татяна Хинова
/п/ Емилия Миткова
/п/ Бисерка Цанева
/п/ Марио Димитров
/п/ Любомир Гайдов |
| ЧЛЕНОВЕ: |
|
/п/ Ваня Петрова Пунева-Михайлова
/п/ Панайот Павлов Генков
/п/ Аделина Въткова Ковачева
/п/ Румяна Ангелова Папазова–Димитрова
/п/ Диана Огнянова Добрева
/п/ Галина Христова Савова
/п/ Жанета Петрова Петрова-Босева
/п/ Таня Петрова Радкова
/п/ Здравка Стефанова Шуменска
/п/ Светлозара Христова Анчева
/п/ Галина Иванова Солакова
/п/ Йордан Константинов Константинов
/п/ Диана Иванова Гърбатова
/п/ Маруся Димитрова Андонова
/п/ Теодора Петрова Пешева-Николова
/п/ Милена Любенова Златкова
/п/ Таня Димитрова Вачева-Кабадийска
/п/ Иван Раденков Овчарски
/п/ Румяна Борисова Монова
/п/ Мирослав Василев Мирчев
/п/ Соня Атанасова Янкулова
/п/ Илияна Христова Дойчева
/п/ Георги Стефанов Георгиев
/п/ Галина Петкова Пачовска- Карагьозова
/п/ Юлия Емилова Ковачева
/п/ Севдалина Пенчева Червенкова-Минкова
/п/ Еманоил Найденов Митев
/п/ Павлина Вълчева Найденова
/п/ Кремена Минчева Хараланова
/п/ Тодор Кирилов Петков
/п/ Любомира Петрова Мотова-Любомирова | /п/ Николай Гунчев Гунчев
/п/ Емилия Димитрова Кабурова
/п/ Свилена Димитрова Проданова
/п/ Даниела Мавродиева Мавродиева
/п/ Светлана Цекова Борисова
/п/ Анелия Иванова Ананиева-Сръндева
/п/ Димитър Любомиров Първанов
/п/ Мадлен Петрова Петрова
/п/ Пламен Кирилов Петрунов
/п/ Аглика Величкова Адамова-Петкова
/п/ Петя Георгиева Желева
/п/ Василка Миткова Шаламанова
/п/ Мирослава Георгиева Копчева
/п/ Албена Георгиева Радославова
/п/ Мария Георгиева Радева
/п/ Росен Златков Василев
/п/ Светослав Петров Славов
/п/ Румяна Тодорова Лилова-Икономова
/п/ Стефка Петкова Кемалова
/п/ Мартин Огнянов Аврамов
/п/ Сибила Енева Симеонова
/п/ Росица Тинкова Драганова
/п/ Емилия Йорданова Иванова
/п/ Юлиян Валериев Киров
/п/ Владимир Иванов Първанов
/п/ Емил Любчов Димитров
/п/ Славина Любенова Владова
/п/ Юлия Георгиева Тодорова
/п/ Десислава Радославова Стоева
/п/ Мария Велкова Николова
/п/ Диана Тонева Петкова
/п/ Станимира Друмева Друмева
/п/ Полина Христова Богданова-Кучева |
ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Йовка Дражева, Жанета Петрова, Диана Добрева и Здравка Шуменска ПО Т.Д.№ 5/2019 Г. Подписваме настоящото решение с особено мнение по следните съображения: Невярна е тезата, че Тълкувателно решение № 2/ 2010 г. по т.д.№ 4/2009 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд вече е дало отговор на искането на Главния прокурор на Република България, както и че постановяване на ново тълкувателно решение по същество ще има за последица изоставяне без основание на вече възприетото в цитираното тълкувателно решение. ТР № 2/2010 г. беше прието с цел преодоляване на противоречивата съдебна практика по въпроса дали съсловните организации и други юридически лица с нестопанска цел имат правен интерес да оспорват подзаконови нормативни актове. В посоченото тълкувателно решение се обсъжда правния интерес на две групи сдружения: 1.браншови организации, организационно обособени въз основа на закон и 2.други юридически лица. В мотивите е посочено, че всички тези сдружения могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати ОБЩИ права, свободи и законни интереси или се пораждат задължения за ЧЛЕНУВАЩИТЕ в сдружението лица. Пояснено е, че правният интерес се обосновава с предмета на дейност и целите, за които са създадени. Смисълът е, че следва да се прави анализ на дейността и целите, за да се изведе кои са общите права, свободи и законни интереси на членовете на сдружението. Следователно тълкувателното решение не е решило въпроса за правния интерес при оспорване на подзаконов нормативен акт от юридически лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза, когато административният акт не засяга общи права, свободи, законни интереси и не поражда общи задължения на членовете. В първата група съдебни актове, цитирани сега в искането на Главния прокурор е прието, че няма правен интерес, когато юридическото лице с нестопанска цел е записало в предмета си на дейност осъществяване на граждански контрол върху конкретни органи на властта и предприемане на действия по оспорване на всички подзаконови нормативни актове на територията на страната, т.е. чрез устава си се е самоовластил да осъществява оспорване по чл.185 и сл. от АПК в защита на правата на други субекти. Диспозитивът на ТР № 2/2010 г. гласи, че съсловните и други юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконовите нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В диспозитива липсва направеното в мотивите уточнение, че нормативните актове трябва да засягат общи права, свободи, законни интереси и да пораждат общи задължения на членуващите в юридическите лица с нестопанска цел. Именно това е причината ТР № 2/2010 г. да е единственото тълкувателно решение на Върховния административен съд, което не преодоля през годините противоречивата съдебна практика по спорове за наличието или липсата на правен интерес по чл.186 от АПК, когато жалбоподателят е юридическо лице с нестопанска цел. Така е, защото така постановен диспозитивът не възпроизведе точно смисъла на правните изводи и породи различно тълкуване и прилагане от различните съдебни състави. Същият обаче следва да се разбира и тълкува в единство с изложените мотиви към тълкувателното решение и отговора, който е даден по направеното искане по т.д.№ 4/2009 г. От анализа на цитираните в искането по настоящото дело съдебни актове „за“ наличието на правен интерес е видно, че съдебната практика прави формален прочит на диспозитива на тълкувателното решение като го откъсва смислово от мотивите на решението и неоснователно разпростира прилагането на ТР№2/2010 г. извън проблемите, които е решавало или поне е трябвало да реши. Да се приеме, че ТР №2/ 2010 г. решава въпроса за правния интерес по чл.186 от АПК и за юридически лица с нестопанска цел, които го обосновават само с предмета на дейност, без нормативните актове да засягат пряко и непосредствено правната сфера на самото юридическо лице или общите права и законни интереси на членуващите в него физически и юридически лица, ще означава, че ОС на ВАС прилага по аналогия едно тълкувателно решение за друга правна проблематика, която също има връзка с правния интерес, но се отнася за други случаи. Такъв прочит на тълкувателното решение е недопустим, защото излиза извън смисъла на тълкувателната дейност за уеднаквяване на противоречива съдебна практика по приложение на закона по идентични, конкретни проблеми. Правният интерес при оспорване на подзаконови нормативни актове е регламентиран в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, чл. 186 от АПК и е обяснен с конституционно решение №5/ 17.04.2007 г. по к.д.№ 11/2006 г. на Конституционния съд, поради това не е необходимо да се дават тук отново разяснения. Освен в предвидените от закона случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд /чл.26, ал.2 от ГПК/, като посочените в устава цели и предмет на дейност не представляват упълномощаване и учредяване на мандат в полза на юридическото лице с нестопанска цел да защитава права, законни интереси и да оспорва породени задължения на други правни субекти. Поради това диспозитивът на ТР№2/2010 г. не може да се тълкува без връзка с мотивите към него и без съобразяване на конституционни, законови разпоредби и конституционното решение, нито да се прави формално обобщаване, че същото се отнася за всички юридически лица с нестопанска цел. Изрично в съдебните актове от първата група, които приемат липсата на правен интерес по смисъла на чл.186 от АПК е посочено, че той не може да възникне предварително и по принцип само по силата на регистрираните цели и предмет на дейност от сдруженията с нестопанска цел, тъй като това би означавало, че те сами по себе си ще са достатъчни, за да е допустимо оспорването на всеки един подзаконов нормативен акт по субективната преценка на сдружението. Това не съответства на смисъла на закона и понятието „правен интерес“ като процесуална предпоставка за съдебно оспорване. От анализа на правния проблем, който е предмет на цитираните в искането на Главния прокурор на Република България и влезли в сила съдебни актове /с изключение на три съдебни акта от втората група т. 4, т. 5 и т. 6, касаещи разноски по делата/ е видно, че е налице противоречива съдебна практика по въпроса дали е налице правен интерес за юридическо лице с нестопанска цел /делата са по жалби на сдружение и фондация/, когато оспорва подзаконов нормативен акт не в защита на свои или общи права, свободи и законни интереси на членуващите в него, а в защита на права на други правни субекти или групи от тях, само защото това е записано в предмета на дейност и целите на юридическото лице за осъществяване на граждански контрол и оспорване на всички незаконосъобразни подзаконови нормативни актове на местната власт, действащи на територията на страната. Искането е допустимо и Общото събрание на съдиите на ВАС следваше да се произнесе по същество, а не да го отклонява. СЪДИИ: 1. Йовка Дражева .................................................... 2. Жанета Петрова .................................................... 3.Диана Добрева .................................................... 4.Здравка Шуменска ....................................................
|