ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ № 4 София, 02.11.2016 В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и шести април две хиляди и шестнадесета година в състав: | при секретар | Нина Спасова | и с участието | | на прокурора | АСЯ ПЕТРОВА | изслуша докладваното | | от съдията | ТАНЯ РАДКОВА |
| | тълкувателно дело № 6/2015 |
Производството е по реда на раздел 10- ти от глава ІV на Закона за съдебната власт /ЗСВ/.Образувано е по искане на главния прокурор на Република България за приемане на тълкувателно решение на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд на основание чл. 125 във връзка с чл. 124 ЗСВ поради противоречива практика по въпросите: 1. Какъв е характерът на сроковете по чл. 208 Закона за устройство на територията /ЗУТ/.2. Изтичането на срока преклудира ли възможността за отчуждаване по реда на Закона за общинската собственост и Закона за държавната собственост. Съгласно чл. 208 ЗУТ срокът за започване на отчуждителните процедури по Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост на недвижими имоти, определени по подробните устройствени планове за изграждане на обекти - публична държавна или публична общинска собственост, е пет години от влизане в сила на плановете и десет години от влизането в сила на подробните устройствени планове за изграждане на елементи на техническата инфраструктура по чл. 64- публична собственост на държавата и общините, а за имоти, предвидени за озеленени площи по чл. 61, ал. 4 - петнадесет години от влизане в сила на плановете. След изтичане на този срок собствениците на недвижимите имоти имат правата по чл.134, ал. 2, т. 1. След анализ на влезлите в сила съдебни актове по поставените въпроси се очертават две основни групи становища. Първата група становища е в насока, че изтичането на сроковете по чл. 208 ЗУТ не е пречка за откриване и провеждане на отчуждително производство, тъй като пропускането на сроковете не прекратява действието на плана, а е основание за неговото изменение. В тази група попадат становищата както досежно действието на плана, така и досежно започването на отчуждителното производство. Аргументите са: При липсата на данни за провеждана процедура за изменение на плана, същият запазва действието си. Изтичането на срока има за последица правото на собствениците да поискат изменение на подборния устройствен план /ПУП-а/. Други приемат, че релевантно е само спирането на действието по прилагането на плана по чл. 135, ал. 6 ЗУТ-мотивираните предписания, с които се допуска да се изработи проект за изменение на плана, спират прилагането на действащите устройствени планове. В тази група се излагат становища, според които, ако заинтересованите лица не са упражнили правото си да изменят плана, не съществуват пречки да се упражни правото на отчуждаване, въпреки че сроковете по чл. 208 ЗУТ са изтекли. С влизането в сила на подробния устройствен план по реда на ЗУТ се конкретизират устройството и застрояването на засегнатите територии и се установява наличието на държавна и общинска нужда. Изтичането на сроковете не спира и не прекратява по силата на закона действието на плана. ЗУТ допуска собствениците на имоти, за които с подробния устройствен план е предвидено изграждането на обекти-публична собственост на държавата и общините, да изградят временни строежи. Изтъква се още, че за да се спре действието на подробния устройствен план за предвидените в него публични мероприя, е необходимо след изтичането на посочените срокове да е поискано изменение от заинтересованите лица по чл. 134, ал. 2, т. 1 ЗУТ. Според тези виждания, ако са изтекли сроковете по чл. 208 ЗУТ, не е започнала процедура по отчуждане и е поискано изменение на подробния устройствен план на основание чл. 134, ал. 2, т. 1 ЗУТ, то административният орган действа в условията на обвързана компетентност. Поради това при констатирано изтичане на сроковете по чл. 208 ЗУТ, административният орган не може да откаже да измени подробния устройствен план. Втората група становища са в смисъл, че сроковете по изричение първо на чл. 208 ЗУТ касаят започването на отчуждителната процедура, а изричение второ касае възможността на заинтересованите собственици да искат изменение на плана. Сроковете са преклузивни и с изтичането им се погасява правото на общината или държавата да започне отчуждителна процедура за изграждане на обекти- публична държавна или публична общинска собственост, определени по подробните устройствени планове. Именно поради погасяването на правото на общината или държавата да започне отчуждаването, е възможно засегнатите лица да искат промяна на влезлите в сила подробни устройствени планове. Преклузивният срок се извлича и от обстоятелството, че за собствениците на засегнатите имоти, след изтичането на ппредвидените в закона срокове за започване на процедура по отчуждаване, не е предвиден краен срок за упражняване правата им да искат изменение на влезлите в сила подробни устройствени планове. В тази група становища се изтъква също, че отчуждителните процедури нарушават правото на собственост, защитено от чл. 17 от Конституцията на Република България. Това право може да бъде ограничено само въз основа на закон, при условие, че държавните и общински нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин. Това ограничаване не може да бъде безкрайно, поради което законодателят с разпоредбата на чл. 208 ЗУТ е конкретизирал период от време за започване на отчуждителна процедура, а правото да се иска изменение на плана от собствениците на недвижимите имоти е безсрочно. Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд приема за правилно разрешението, че сроковете касаят започването на отчуждителната процедура, а не действието на плана и възможността за неговото изменение. Плановете нямат отчуждително действие. Изтичането на срока има значение за започването или не на отчуждителната процедура. Кой е началният момент за започване на отчуждителна процедура, не е въпрос, обхванат от питането, с което е сезирано Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд. В този аспект допустимо е начало на отчуждаване и при невзязъл в сила план, предвиждащ изграждане на национален обект, за който е налице влязло в сила разпореждане за предварително изпълнение. Коментираната разпоредба на чл. 208 ЗУТ касае срокове от влизането в сила на плановете. За да се започне процедура по отчуждаване, следва да е налице необходимост от задоволяване на държавна или общинска нужда, която не може да бъде удовлетворена по друг начин, освен чрез отчуждаване на имоти. Тази нужда се установява с влязъл в сила подробен устройствен план- чл. 33, ал. 1 от Закона за държавната собственост и чл. 21 от Закона за общинската собственост. Затова отчуждаването е сложен фактически състав, който включва две равнозначни, еднопосочни волеизявления на властнически административен орган-влезлия в сила подробен устройствен план и заповед на кмета, респективо решение на Министерския съвет или на областния управител за отчуждаване на имотите. Изтичането на срока има значение за започването или не на отчуждителната процедура. Подробният устройствен план установява държавната или общинска нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. В последващи решение на МС или заповед на областния управител законът за държавната собственост изисква да се посочи държавната нужда, за която се отчуждава имотът. Сроковете по чл. 208 ЗУТ са преклузивни и се отнасят до започване, до откриване на процедурата по отчуждаването. Отчуждаването се извършва въпреки волята на собственика, без оглед на това дали е съгласен или не с отчуждаването. Отчуждителната процедура е акт на властническо волеизявление, по силата на който се прекратява дотогавашното право на собственост и възниква собственост в полза на нов публичноправен субект. За да се сложи в действие такъв начин на промяна на собствеността, следва законодателят да е признал преимущественото значение на интересите на онзи, в полза на когото се отчуждава имотът. Затова отчуждването е допустимо само при доказана държавна или общинска нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. Само тогава законодателят допуска принудително разместване на собствеността. Това ограничаване на правото на собственост- например невъзможност за застрояване- не може да продължи неограничено във времето и не може да бъде компенсирано с временни строежи, каквато възможност имат засегнатите собственици до започването на отчуждителната процедура. Именно затова законодателят е прогласил юридически срок за започване на отчуждаването, при изтичането на който да се възстанови принципа на чл. 17 Конституцията на Република България за неприкосновеност на частната собственост. Срокът е преклузивен и фиксира време за започване на отчуждителната процедура, не времето за цялостното й провеждане, а само за нейното начало, откриване. След като е предвиден срок, той или е преклузивен или давностен. Срокът е преклузивен: На първо, на това сочи систематичното тълкуване на разпоредбата: Самата разпоредба на чл. 208 ЗУТ съдържа две хипотези-въвеждането на дефиринцирани срокове за започване на отчуждаване и втората хипотеза-възможност за собствениците на недвижимите имоти след изтичане на сроковете да искат изменение на подробния устройствен план. Систематичното тълкуване на нормата на чл. 208 ЗУТ е в главата «Условия за принудително отчуждаване и обезщетяване». Ако нормата има предвид само възможността на собствениците да искат изменение, то тя съществува и в глава V!!, раздел Четвърти на ЗУТ-тези собственици са и лица по чл. 131 ЗУТ и могат да искат изменение на плана на основание чл. 134, ал. 2, т. 1 ЗУТ. Извеждането на правата за собствениците е след изтичането на сроковете, тоест законодателната воля е в смисъл липса на други пречки за реализирането на тези права, каквато пречка би се явила започнала отчуждителна процедура. Поради това сроковете нямат значение само за правата на собствениците да претендират изменение на подробния устройствен план, а имат значение на преклудиращи срокове. Именно поради погасяването на правото на администрацията да се започне отчуждаване е възможно засегнатите лица да искат изменение на плана. Ако се приеме, че срокът касае само собствениците на засегнатите от подробния устройствен план имоти, то това значи, че има двустранен режим за публичноправния субект, а именно с две възможности-да може да започне и да може да не започне отчуждителна процедура, а за частноправният субект има само възможността да поиска изменение на плана. Депозирането на такова искане от заинтересованите страни обаче след изтичането на сроковете не е въздигнато от закона –нито от ЗУТ, нито ЗДС или ЗОС като основание да не се започне отчуждителна процедура, нито като основание да се изчака започването на отчуждаването. Няма правна норма, която да оповестява, че наличието на депозирано след изтичането на сроковете по чл. 208 ЗУТ от заинтересованите собственици искане за изменение на подробния устройствен план по чл. 134, ал. 2, т. 1 ЗУТ има за последица отчуждаването да се счита за невъзможно. В този смисъл несъстоятелно е да се счита, че органът действа в условията на обвързана компетентност и следва да допусне изменение на подробния устройствен план само ако са изтекли сроковете, визирани в чл. 208 ЗУТ. Претендираното изменение може да не бъде допуснато на друго основание- например внесеният от собствениците на недвижимите имоти проект за изменение на подробния устройствен план е преценен от компетентния за това орган като страдащ от пороци. Това е така и защото органите по одобряването и изменението на подробния устрйствен план и органите по отчуждаването могат да са различни. Поради това, съобразно първото от двете групи становища, житейската и правна последица би била започване и продължаване на отчуждаването и бездействие по искането на заинтересованите собственици за изменение на подробния устройствен план. Депозирането на искане за изменение е с неясен финал, особено ако е депозирано пред един и същ орган- компетентен едновременно и за изменение на подробния устройствен план и за откриване на отчуждителна процедура. Законодателно срокът за започване на отчуждаването не е обвързан от волята и действията на заинтересованите собственици. Да се счита депозиране на искане от заинтересованите собственици за пречка за отчуждителна процедура е дописване на закона. Предвид изложеното доколкото собствениците на недвижимите имоти имат права за изменение на плана след изтичането на сроковете, същите права имат и компетентните органи. Самата разпоредба на чл. 208 ЗУТ е изменена с ДВ бр. 61 /2007 г., с който са изменени разпоредбата на чл. 134, ал. 2, т. 2 ЗУТ, разпоредбата на чл. 135, ал. 5 ЗУТ и пар. 70 ПРЗЗУТ. Разпоредбите на чл. 134 и следващите са общи такива за изменение на плановете. Нормата на чл. 134, ал. 2, т. 1 ЗУТ сочи, че влезлите в сила подробни устройствени планове могат да се изменят освен на основанията по ал. 1 и когато в съответния срок по чл. 208 не е започнала процедура по отчуждаване, а разпоредбата на чл. 135, ал. 5 ЗУТ сочи, че при наличие на някое от основанията по чл. 134, ал. 1 и 5 ЗУТ и компетентният орган може да нареди да се изработи проект за изменение на плана. В контекста на цитираните разпоредби е възможно например общината да няма вече интерес от прокарване на една улица и затова компетентният орган служебно може да нареди изменение на плана по чл. 135, ал. 5 ЗУТ. Възможно е също заинтересованите лица по чл. 131 ЗУТ, различни от собствениците на предвидените за отчуждаване имоти, да искат изменение-например планът за отчуждаване променя предназначението на имота и собственикът на съседен имот, като засегнат от предвижданията на плана, може да иска изменение на предназначението на плана, с който се предвижда отчуждаване. На това основание –систематичното и смислово тълкуване на разпоредбата на чл. 208 ЗУТ в аспект преклузия на предвидените срокове сочи и разпоредбата на пар. 70 ПЗРЗУТ, според която сроковете по чл. 208 ЗУТ за започване на отчуждителните процедури на недвижими имоти, определени по действащите към датата на влизане в сила на закона подробни устройствени планове, за изграждане на обекти - публична държавна или публична общинска собственост, текат от 31 март 2001 г. Законодателят е поставил краен срок на публичноправния субект, действащ чрез органите си, до кога ще има право валидно да започне едно мероприятие- това по отчуждаването. Безсмислено е законодателят да определя ново начало на започване на отчуждителни процедури по старите планове, които запазват действието си и при ЗУТ и които планове не са били изменени по инициатива на собствениците на засегнатите имоти. На второ основно място след изтичането на сроковете по чл. 208 ЗУТ не е налице елемент от фактическия състав за започване и извършване на отчуждаването: Отчуждаването е за нужди, установени с плана, които не могат да бъдат задоволени по друг начин. Обстоятелството, че отчуждителното производство не започва в предвидените срокове от влизането в сила на плана, е сериозна индиция, че нуждите не са такива важни държавни или общински, които не могат да бъдат задоволени по друг начин. Това сочи на отпаднал отчуждителен интерес, отчуждаването е ненужно-липсва един от елементите на предвидения в закона фактически състав, който трябва да е налице за законосъобразното извършване на отчуждаването-нужда,която не може да бъде задоволена по друг начин. Затова следва да се приеме, че изтичането на сроковете по чл. 208 ЗУТ погасява правото на публичноправния субект да започне валидно отчуждаване. На трето основно място характерът на сроковете, предвидени в чл. 208 ЗУТ за започване на отчуждителна процедура, е преклузивен: Срокът не е давностен, защото спиране или прекъсване на тези срокове не е предвидено. Срокът се отнася пряко към процесуалния ред- свързан е с процедурата по образуване, откриване на производство по отчуждаване. Изтичането на преклузивния срок има за последица автоматичното прекратяване на субективното право на публичноправния субект- правото да се започне отчуждаване. Погасява се и насрещното задължение-да се търпи промяна и ограничаване собствеността на частноправния субект. Поначало процесуалните срокове са преклузивни и текат между всички страни. Този срок е прекратителен и се прилага служебно. При преклузивните срокове погасителното действие настъпва поради бездействието на носителите на съответните права- в случая на публичноправните субекти да ги упражнят в определен период от време. С оглед на изложеното визираната норма въвежда процесуална пречка за образуване, започване на производство по отчуждаване след изтичането на предвидените в чл. 208 ЗУТ срокове. С изтичането на сроковете се погасява възможността за отчуждаване. Съобразно изложеното Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд Р Е Ш И : 1. Характерът на сроковете по чл. 208 ЗУТ е преклузивен. 2. Изтичането на срока преклудира възможността за отчуждаване по реда на Закона за общинската собственост и Закона за държавната собственост. | Вярно с оригинала, | ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ | | секретар: | ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ: | /п/ Румяна Монова | ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ: | /п/ Анна Димитрова
/п/ Мариника Чернева
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
/п/ Ваня Пунева
/п/ Георги Чолаков
/п/ Ваня Анчева |
| ЧЛЕНОВЕ: |
|
/п/ СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
/п/ АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
/п/ НИНА ДОКТОРОВА
/п/ МАРИНА МИХАЙЛОВА
/п/ НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
/п/ АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
/п/ РУМЯНА ПАПАЗОВА
/п/ ГАЛИНА МАТЕЙСКА
/п/ ГАЛЯ КОСТОВА
/п/ ФАНИ НАЙДЕНОВА
/п/ НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
/п/ ГАЛИНА ХРИСТОВА
/п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА
/п/ ТАНЯ РАДКОВА
/п/ ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
/п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА
/п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
/п/ ГАЛИНА СОЛАКОВА
/п/ ДИАНА ГЪРБАТОВА
/п/ ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
/п/ ТАТЯНА ХИНОВА
/п/ ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
/п/ МАРУСЯ ДИМИТРОВА
/п/ ТЕОДОРА НИКОЛОВА
/п/ АТАНАСКА ДИШЕВА
/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА
/п/ ИВАН РАДЕНКОВ
/п/ СОНЯ ЯНКУЛОВА
/п/ ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
/п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
/п/ ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
/п/ ДОНКА ЧАКЪРОВА
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
/п/ ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
/п/ ТОДОР ТОДОРОВ
/п/ СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА | /п/ ЕМАНОИЛ МИТЕВ
/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
/п/ ТАНЯ КУЦАРОВА
/п/ МАРИО ДИМИТРОВ
/п/ КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
/п/ ИЛИАНА СЛАВОВСКА
/п/ ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
/п/ ТОДОР ПЕТКОВ
/п/ ЛЮБОМИРА МОТОВА
/п/ МИРА РАЙЧЕВА
/п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
/п/ ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
/п/ СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
/п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
/п/ БИСЕРКА ЦАНЕВА
/п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА
/п/ БИСЕР ЦВЕТКОВ
/п/ БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
/п/ АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
/п/ КРАСИМИР КЪНЧЕВ
/п/ ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
/п/ МАДЛЕН ПЕТРОВА
/п/ ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
/п/ АГЛИКА АДАМОВА
/п/ ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
/п/ ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
/п/ КАЛИНА АРНАУДОВА
/п/ МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
/п/ РОСЕН ВАСИЛЕВ
/п/ РУМЯНА ЛИЛОВА
/п/ МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
/п/ СИБИЛА СИМЕОНОВА
/п/ ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
/п/ СТЕФКА КЕМАЛОВА
/п/ ЮЛИЯН КИРОВ |
Особено мнение на съдия Соня Янкулова и на съдия Йовка Дражева по тълкувателно дело № 6/2015 г. Подписваме тълкувателното решение с особено мнение, защото считаме, че сроковете по чл. 208 ЗУТ, не са преклузивни и изтичането им не преклудира възможността на държавата и на общината за отчуждаване. Мотивите ни за това са: За да се определи характера на срока по чл. 208 ЗУТ, е необходимо да се установи какво регламентира този срок - дали става въпрос за времева материална компетентност, или за ограничена със срок материална предпоставка за упражняване на компетентност, или става въпрос за предпоставка за пораждането на едно субективно право. Това налага да се посочи ясно разликата между действието на подробния устройствен план, предпоставката за отчуждаване на частен поземлен имот отреден за държавна или общинска нужда и предпоставката за пораждане на субективното право на искане за изменение на влязъл в сила подробен устройствен план. Подробният устройствен план, съгласно чл. 103, ал. 3 ЗУТ, определя конкретното предназначение и начин на устройство на отделните поземлени имоти, обхванати от плана. С оглед на това му съдържание той определя и отреждането на съответния поземлен имот за държавна или общинска нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. Влезлият в сила подробен устройствен план действа, докато не влезе в сила негово изменение, извършено на някое от предвидените в чл. 134, ал. 2 ЗУТ основания – чл. 136, ал. 3 ЗУТ. По този начин се осигурява устойчивостта на плана и предвидимостта при неговата реализация, което значи и гарантиране на правата на собствениците на поземлените имоти. Реализацията на установеното с подробния устройствен план отреждане не е ограничена със срок. Не срок, а нуждата е решаваща за времевото действие на плана. Само тогава, когато възникне нужда, установена в някое от основанията по чл. 134, ал. 2 ЗУТ, планът може да бъде изменен. Това е устройственото действие на подробния устройствен план. Отреждането или определянето на конкретното предназначение на един поземлен имот за държавна или общинска нужда с влязъл в сила подробен устройствен план законодателят е превърнал в правно основание за отчуждаване на този имот – чл. 205 ЗУТ, съответно чл. 32, ал. 1 във вр. с чл. 33, ал. 2 от Закона за държавната собственост (ЗДС) и чл. 21, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОС). Това значи, че отреждането е въздигнато от законодателя в материалноправна предпоставка за законосъобразно отчуждаване на недвижим поземлен имот, собственост на юридическо или физическо лице. Законодателят не е обвързал визираната в чл. 205 ЗУТ материалноправна предпоставка със срок, в рамките на който органът може да упражни правомощието си да отчужди частния недвижим имот. Срок за упражняване на правото на държавата и на общината за отчуждаване законодателят не е предвидил и в Закона за държавната собственост и в Закона за общинската собственост, които регламентират правомощието, предпоставките и процедурата за принудително отчуждаване на имоти – частна собственост, за държавна и общинска нужда. Отчуждаването на недвижим имот или на част от него, отреден за държавна или общинска нужда, е лишаване от право на собственост. Това лишаване от право на собственост може да не бъде в интерес на собственика (например отчуждаване за зелена площ), но може да бъде освен в държавен или общински интерес и в интерес на собственика (например отчуждаване за улица, която формира лице на имота). В исторически план съгласно чл. 39, ал. 1 от Закона за плановото изграждане на населените места (ЗПИНМ отм.), действал до 09.07.1956 г., уличнорегулационният план (план за улична регулация по смисъла на чл. 110, ал. 1, т. 2 ЗУТ), е имал непосредствено отчуждително действие, но заплащането на обезщетението не е било обвързано със срок. С изменението на чл. 39, ал. 1 ЗПИНМ (отм.) през 1956 г. отчуждителното действие на плана е било обвързано с момента на обезщетяване на собственика. Законът за териториалното и селищно устройство запази обвързването на отчуждителното действие на плана с момента на обезщетяване на собственика, като съгласно чл. 94, ал. 1 ЗТСУ (отм.) отчуждаването ставаше „своевременно с оглед имотите да бъдат заети съобразно срока за започване на строителството“. За да гарантира правата на собственика на поземления имот, отреден за държавна или общинска нужда, законодателят с разпоредбата на чл. 208 ЗУТ, създаде едно субективно право на собственика – правото да поиска изменение на плана. Това субективно право не възниква автоматично с влизането в сила на подробния устройствен план – това би обезсмислило действието на плана. То възниква с изтичането на определен период от време – различен с оглед на предвидения за изграждане обект (общ срок от пет години, но десет години за обекти на техническата инфраструктура и петнадесет години за зелени площи). Изтичането на този период от време законодателят е приел, че е достатъчен за държавата и общините да започнат реализиране на предвиденото отреждане. Ако в рамките на този срок държавата или общината не е пристъпила към реализиране на отреждането на плана законодателят счита, че са налице основания да се извърши проверка на наличността на държавната или общинската нужда. Инициативата за тази проверка законодателят е предоставил на собственика на отредения за държавната или общинска нужда имот, защото по този начин му позволява да прецени съответства ли предвиждането на плана на неговия интерес. Ако предвижданата от плана държавна или общинска нужда не е в съответствие с интересите на собственика на отредения имот, той ще има възможност да инициира производство по изменение на плана, в рамките на което органът ще трябва да докаже, че държавната или общинската нужда е все още належаща. В случай, че държавната или общинска нужда се докаже, че е все още належаща отреждането на имота за съответната нужда ще бъде потвърдено (органът ще откаже изменение на плана, който отказ подлежи на съдебен контрол). При недоказване на държавната или общинска нужда органът ще допусне изменение на плана. Ако обаче предвиждането на плана е в интерес на собственика на поземления имот той няма нужда да упражнява правото си за изменение на плана и планът ще продължи да действа, т.е. да бъде годно правно основание по смисъла на чл. 205 ЗУТ за отчуждение на имота. Ако се приеме, че срокът по чл. 208 ЗУТ е срок за упражняване на правомощието на органа да отчужди един отреден за държавна или общинска нужда поземлен имот, би се стигнало до хипотези, в които органът няма да има правомощието да отчужди планът, и следователно отреждането по него, е в сила, отреждането е в съответствие с интереса на собственика и държавната или общинска нужда е налична, но собственикът ще трябва да инициира изменение на плана (което ще повтори действащия план), за да може да се осъществи исканото от него и от държавата или общината отреждане и отчуждаване. Многообразието на житейските ситуации предполага един по-гъвкав подход за постигане на баланс между държавната и общинската нужда и интересите на собственика на поземления имот, отреден за държавна или общинска нужда, отколкото преклузията предоставя. Такъв подход законодателят е установил и чрез визираното в чл. 40, ал. 1 от Закона за държавната собственост (ЗДС) и чл. 31, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОС) субективно право на отчуждения собственик на частен поземлен имот отреден за държавна или общинска нужда да поиска отмяна на отчуждаването, ако в определения срок изграждането на обектите, за които имота е отчужден, не е започнало. И в двете хипотези – на чл. 208 ЗУТ и на чл. 40, ал. 1 ЗДС/чл. 31, ал. 1 ЗОС, изтичането на срока поражда за собственика на частния поземлен имот отреден/отчужден за държавна или общинска нужда едно субективно право - правото да иска промяна на плана, съответно отмяна на отчуждаването. Логиката е една и съща – тогава когато в съответния срок държавата или общината не са предприели действия за осъществяване на съответната нужда собственикът на частния поземлен имот да е този, който като съобрази своя интерес, да може да задвижи производство за промяна на правния статус на имота, но тъй като става въпрос за различни производства – по промяна на устройствен план и по отмяна на отчуждаване, законодателят е регламентирал това субективно право в различни закони. Ако законодателят считаше, че срокът по чл. 208 ЗУТ преклудира правото на държавата или на общината да отчужди, с оглед на чл. 10, ал. 1 от Закона за нормативните актове, би следвало да регламентира срока на правомощието на държавата или на общината в Закона за държавната собственост и в Закона за общинската собственост, които имат за предмет придобиването, управлението и разпореждането с държавна и общинска собственост, а не в Закона за устройство на територията, който с оглед на чл. 1, ал. 2 има за предмет устройството на територията, инвестиционното проектиране и строителството и определянето на ограниченията върху собствеността за устройствени цели. Вярно е, че редакцията на чл. 208 ЗУТ е непрецизна. Срокът, предвиден в правната норма, не е срок за започване на отчуждителното производство, а срок за възникване на субективното право на собственика на поземления имот отреден за държавна или общинска нужда да иска изменение на плана. Непрецизният изказ не би следвало да изменя смисъла и целта на правното регулиране. Считаме, че разпоредбата на чл. 208 ЗУТ, тълкувана системно и логически, позволява да се установи истинското й съдържание – на норма, която регламентира срок, изтичането на който поражда субективно право. Разбира се, de lege ferenda, законодателят би могъл да прецизира разпоредбата и с това да елиминира възможностите за неправилното й тълкуване. С оглед на горното считаме, че срока по чл. 208 ЗУТ не е преклузивен, а с неговото изтичане възниква едно субективно право, т.е. той не преклудира, а поражда. Разбираме, че чувството за справедливост бе водещо при формиране на решението по делото, но не характера на срока, а неговата продължителност е тази, която води до увреждане на интересите на собствениците на поземлените имоти отредени за държавна или общинска нужда. Срок от десет и още повече петнадесет години е прекалено дълъг, за да бъде наложеното ограничение на собствеността пропорционално. В практиката си Съдът по правата на човека приема, че отреждането на един имот в обществен интерес и забраната за строителство, заедно с възможността за държавата или общината за отчуждаване ограничават съществено правото на мирно ползване на собствеността, гарантирано от чл. 1 от Допълнителния протокол на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. За да бъде това ограничение законосъобразно, трябва да бъде осъществено при „справедлив баланс между изискванията на обществения интерес и защитата на основните индивидуални права“ (решение от 23.09.1982г., Sporrong and Lцnnroth v Sweden, §69, същото и в решение от 16.09.1995 г., Matos e Silva Lda and others, решение от 23.04.1996г. Phocas v France). Но въпросът за продължителността на срока по чл. 208 ЗУТ не е предмет на тълкувателното решение. По изложеното подписваме решението с особено мнение. Съдии: Соня Янкулова Йовка Дражева
|