Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт.Образувано е по искане на министъра на правосъдието до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за издаване на тълкувателно решение по въпроса: В хипотезата на чл. 189, ал. 4 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП) техническото средство, установяващо и заснемащо нарушение, следва ли да бъде монтирано само стационарно, или може да бъде и мобилно?
В направеното искане на министъра на правосъдието се излагат доводи, че е налице противоречива съдебна практика.
Част от съдебните състави на районните и административните съдилища приемат, че налагане на административно наказание посредством издаването на електронен фиш може да се осъществи само и единствено в хипотезата на ползвано стационарно техническо средство. Основните аргументи на тази теза се извеждат от систематичното тълкуване на чл. 189, ал. 4, вр. чл. 165, ал. 2, т. 6 и 7 ЗДвП.
В друга част от решенията на районните и административните съдилища се застъпва становище, че след като разпоредбата на чл. 189, ал. 4 ЗДвП, предвиждаща единствено, че нарушението следва да бъде установено и заснето с техническо средство, без да се посочва неговият вид, същото може да бъде както стационарно, така и мобилно.
В подкрепа на изложеното от първата група съдебни състави е становището на министъра на правосъдието и Юридическия факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски". Към второто становище се е присъединил представителят на Върховната административна прокуратура и министърът на вътрешните работи.
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се| произнесе, взе предвид следното:
Законът за административните нарушения и наказания (ЗАНН) като основен закон в областта на административното наказване очертава правната същност на административното нарушение и установява единна система на административни наказания, както и единно административнонаказателно производство. Дейността по административно наказване в големия брой случаи преминава през два сравнително равностойни, но взаимосвързани етапа: установяване на административното нарушение (в който се включва съставяне на акт за установяване на административното нарушение - АУАН) и налагане на административно наказание (който завършва с издаване на наказателно постановление - НП) на извършителя му.
Съкратеното производство за административнонаказателна отговорност чрез издаване на електронен фиш, въведено в чл. 189, ал. 4 ЗДвП, е изключение от общите правила на ЗАНН, поставящи началото на производството с АУАН и завършването му с НП. Проблемите, свързани с приложението на електронния фиш са сложни и многопластови и излизат извън рамките на настоящото искане на министъра на правосъдието, което се отнася само до един от противоречиво разрешаваните въпроси от съдилищата. Въпреки това за изясняването на този въпрос следва да бъдат дадени няколко предварителни пояснения за същността и правното значение на електронния фиш.
Легалната дефиниция на понятието „електронен фиш" се съдържа в § 1 от ДР на ЗАНН, възпроизведена и в § 6, т. 63 от ДР на ЗДвП. Електронният фиш е електронно изявление, записано върху хартиен, магнитен или друг носител, създадено чрез административно-информационна система въз основа на постъпили и обработени данни за нарушения от автоматизирани технически средства. От това произтича, че електронният фиш е своеобразен властнически акт с установителни и санкционни функции. Той се приравнява едновременно към АУАН и НП, но само по отношение на правното му действие (съгласно чл. 189, ал. 11 ЗДвП), не и по форма, съдържание, реквизити и процедура по издаване. От това следва, че изискванията за форма, съдържание, реквизити и ред за издаване на АУАН и НП, сравнително подробно регламентирани в ЗАНН, са неприложими по отношение на електронния фиш. Относно формата на електронния фиш следва да се приемат за задължителни само посочените в чл. 189, ал. 4, изр. 2 ЗДвП реквизити, поради което в електронния фиш не следва да се изписва името на издателя му и негов подпис, а само териториалната структура на МВР, на чиято територия е извършено нарушението. Електронният фиш се издава след протичане на съкратено производство, което с оглед ускорената процедура няма състезателен характер, като изразът „в отсъствие на контролен орган и на нарушител" по чл. 189, ал. 4, изр. 2 ЗДвП се отнася до издаването на електронния фиш. При електронния фиш са силно стеснени възможностите за защита на собственика на МПС, респективно лицето, посочено от собственика като нарушител. От гледна точка на адресатите електронният фиш е акт със санкционно значение, поради което като вид държавна принуда чрез него се налагат неблагоприятни последици на адресата от имуществен характер. С оглед на тази своя характеристика при издаването на електронния фиш следва да намери проява общият принцип, че административнонаказателната отговорност не може да бъде обоснована чрез разширителното тълкуване или чрез тълкуване по аналогия (чл. 46, ал. 3 от Закона за нормативните актове).При изясняване на спорния въпрос е необходимо да се отбележи, че използваните термини „стационарно" и „мооилно техническо средство" в решенията на районните и административните съдилища не са законови понятия. За целите на тълкувателното решение следва да се приеме, че стационарно техническо средство е това, което е предварително позиционирано и трайно поставено на пътя, съгласно чл. 165, ал. 2, т. 6 и т. 7 ЗДвП и което функционира автоматизирано в отсъствие на контролен орган, а мобилни технически средства са всички останали, които са прикрепени към служебен автомобил на контролните органи при осъществяване на техните функции по контрол за спазване правилата за движение по пътищата.
В чл.189, ал.4 ЗДвП са посочени изрично условията, които следва да са налице, за да се издаде електронен фиш, а именно нарушението да е установено и заснето с автоматизирано техническо средство. Т.е. издаването на електронния фиш е строго ограничено и възможно само в случаите на предварително стационарно позиционирани технически средства със съответните предварителни обозначения за съществуването им (чл. 165, ал. 2, т. 6 и т. 7 ЗДвП), същите да работят на автоматичен режим без нужда от обслужване от съответен контролен орган. В останалите случаи при използване на мобилни технически средства, обслужвани и използвани непосредствено от контролен орган, тази разпоредба е неприложима и
за констатираните с тези технически средства нарушения на ЗДвП е приложим общият ред за съставяне на АУАН и издаване на наказателно постановление. Противното разбиране на тези законови разпоредби би било заобикаляне на закона и стимулиране на незаконосъобразно бездействие на контролните органи, свързано с неосъществяване на активен контрол по спазване на закона, превенция на административните нарушения и непосредственото им разкриване и установяване.Поставянето на технически средства, които автоматично да записват административни нарушения, трябва да се извършва по определена процедура и с оглед спазването на определени изисквания (арг. чл. 32, ал. 2 от Конституцията). Използването на заснемащи технически средства е позволено (чл. 165, ал. 2, т. 7 ЗДвП), тъй като касае повишаване и гарантиране на сигурността при движението по пътищата, а наред с това тези технически средства могат да създадат висока степен на достоверност (изключващо намесата на субективен фактор). Пътната отсечка, обхваната от техническото средство, трябва да е предварително обозначена, което произтича от разпоредбата на чл. 165, ал. 2, т. 7 ЗДвП, която задължава контролните органи да обозначават места за контрол по спазването на правилата за движение от всички участници в движението, като поставят пътни знаци и техника за видеонаблюдение. Във връзка с използването на мобилни технически средства правилата трябва да бъдат достатъчно ясни и подробни, за да дадат на гражданите съответно указание за условията и обстоятелствата, при които контролните органи имат право да ги използват. Нито ЗДвП обаче, нито който и да е друг закон регламентира процедура, регулираща действията на контролните органи при използването на мобилни технически средства, като с оглед вида на тези средства (за разлика от стационарните технически средства) изпълнението на задължението за обозначаване на пътната отсечка обективно е затруднено.
Изискване на закона за посочване на точното място на нарушението има важно значение с оглед защитата на посочения като нарушител. Обозначаването на мястото на нарушението при издаването на електронния фиш при нарушения, установени и заснети с мобилно техническо средство, само чрез използването на GPS система и приетото географско обозначение за местоположението (северна ширина и източна дължина в градуси) не е достатъчно за локализирането на мястото на нарушението, тъй като липсват данни за наименованието на пътя, действащото ограничение на скоростта и пътен знак, посоката на движение на автомобила (в най-честите случаи на нарушения, свързани с превишаване на допустимата максимална скорост), разположението на мобилното техническо средство, неговия вид и годност в зависимост от първоначалното му сертифициране и проведения последващ технически преглед, покриващ по време периода на конкретното му ползване. В този смисъл, без ясни правила за използването на мобилни технически средства от контролните органи и при формалното изпълнение на чл.189, ал.4 ЗДвП чрез описване на мястото на нарушението се затруднява дейността на съдилищата при разкриване на обективната истина. Поради това при наличието на използвано мобилно техническо средство за видеоконтрол и при наличието на контролни органи на мястото на реализиране на нарушението следва административното наказване да се наложи по реда и условията на ЗАНН - чрез съставяне на АУАН с описание на констатираното нарушение и в сроковете по чл. 34 ЗАНН да се издаде НП с налагане на съответното административно наказание. В този случай записът на мобилното техническо средство би могъл да създаде висока степен на достоверност и да бъде доказателствено средство в административнонаказателното производство. Прилагането на процедурата по чл.189, ал. 4 и сл. ЗДвП в отсъствие на законово предвидените условия води до ограничаване на правото на защита на наказаното лице, тъй като последното е лишено от възможността за оспорване на констатациите още в момента на тяхното установяване.
Има случаи, когато мобилното техническо средство е монтирано на автомобил, който няма необходимото обозначение със съответните опознавателни знаци на контролните органи. Това е недопустимо поради изричната разпоредба на чл. 165, ал. 1, т. 1 ЗДвП. Служебните лица са длъжни при проверка да се обозначат ясно, осигурявайки необходимата видимост.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4 и чл. 125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд