Образувано е по протест на Върховна административна прокуратура и жалба на Сдружение с нестопанска цел „Бъдеще за децата“, жалба на Община Каварна, жалба на „Дест“ ЕООД, жалба на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, „Балчик Белвю пропъртис-2“ ЕООД, „Ийгъл рокс“ ООД и „Топола панорама вю“ ЕООД, жалба на „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ЕАД, жалба на „Роса- Кърчанов- Пехливанов“ ООД, жалба на „Милениум енд Ко“ ЕООД, жалба на СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“, жалба на „Старленд“ ЕООД, жалба на Й. Павлов и Д. Дончев, жалба на С. Стойчев срещу Заповед № РД-526/ 21.07.2017 г. на Министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 19, ал.1 от Закона за биологичното разнообразие с цел съхраняване, превантивна защита и предотвратяване на опасността от увреждане и/ или унищожаване на част от територията на защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“, определена по чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБР за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна, включена в одобрения с Решение № 802 от 2007 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 107 от 2007 г.) списък от защитени зони по чл. 10, ал. 4 ЗБР, изменен с решения на Министерския съвет № 660 от 2013 г. (ДВ, бр. 97 от 2013 г.) и № 223 от 2014 г. (ДВ, бр. 37 от 2014 г.), са наложени забрани за дейности, подробно описани в точки 1 и 2 на административния акт, а именно 1. Издаване на разрешения за строеж и всякакво строителство на територията, определена с координатен регистър на разпространението на природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи, съгласно приложението, неразделна част от заповедта, както и иницииране, провеждане или продължаване на процедури по реда на Закона за опазване на околната среда, ЗБР, Закона за горите, Закона за опазване на земеделските земи, Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, Закона за устройство на територията и съответните подзаконови нормативни актове, които са предпоставка за реализация на строителство; 2. Разораване, залесяване и създаване на трайни насаждения на територията, плодови и зеленчукови култури, зърнено-бобови култури, листно-стъблени зеленчукови култури, кореноплодни зеленчукови култури, луковично-зеленчукови култури, маслодайни култури, влакнодайни култури, етеричномаслени култури, едногодишни или многогодишни фуражни култури на територията съгласно приложението към заповедта.

Протестът на прокурор, завеждащ отдел „НЗ“ при ВАП е само срещу т.2 от заповедта. В протеста се излагат твърдения, че заповедта не се отнася за действителните места, където се среща природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи и не се основава на действителни факти, поради което са нарушени принципите, прогласени в чл. 6 и 7 АПК. Изтъква се, че заповедта в оспорената и част не съответства на целите по чл. 2, §1 и §2 от Директива 92/43/ЕИО от 21.05.1992г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна и чл.2, т.1 ЗБР. Поради това се иска отмяната на оспорената част от заповедта.

Всички оспорващи и присъединили се към оспорването, с изключение на СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“ заявяват права върху имоти, за които твърдят, че попадат под забраните по т.1 и т.2 на оспорената заповед. Едновременно с това част от оспорващите твърдят, че са заинтересована общественост, по смисъла на §1, т.24 и 25 от ДР на Закона за опазване на околната среда, за да обосноват правния интерес от оспорването.

Сдружение с нестопанска цел „Бъдеще за децата“, Община Каварна, „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ЕАД, „Роса- Кърчанов-Пехливанов“ ООД, „Милениум енд ко“ ЕООД, СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“ оспорват заповедта изцяло с твърдения, че тя е незаконосъобразна, поради липса на мотиви, съществено нарушение на административно-производствените правила и нарушение на материалния закон. Поддържат, че заповедта неправилно е издадена на основание чл. 19 ЗБР, както и че координатният регистър – приложение към нея не може да се използва директно от гражданите, а само от лица със специални знания, поради което заповедта е неясна и прегражда възможността на земеделските производители да обработват земите си. Изтъкват се нарушения на чл. 10, чл.26 -чл. 28 ЗНА, чл.77 АПК. Оспорващите считат, че експертните колективи не са обосновали по научен път съответствието на определените територии с показателите на чл.7 ЗБР, като не е ясно какви са използваните данни, към коя дата са събирани и от какви източници; че не са отчетени действащите към момента на определяне на защитените зони териториално-устройствени планове, проведени и провеждани процедури по промяна на предназначението на имотите. Освен това се поддържа, че заповедта е издадена при непрозрачна процедура и конфликт на интереси. Поради това се иска нейната отмяна. Община Каварна, Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ЕАД, „Милениум енд ко“ ЕООД, СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“ претендират разноски.

Оспорващият „Дест“ ЕООД чрез процесуалния си представител твърди, че оспореният акт е невалиден индивидуален административен акт, издаден при липса на обосновка, нарушение на съществени процесуални правила, погрешно прилагане на материалния закон и при несъответствие с материалния закон. Изтъква, че заповедта предизвиква правно действие на фактическо отчуждаване на собствения му имот, тъй като го лишава от неговото законно предназначение и го обезценява до степен третирането му като лишен от полезни качества обикновен земеделски имот. Поради това оспорващият иска прогласяване нищожността или отмяна на заповедта.

Оспорващите „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, „Балчик Белвю пропъртис-2“ ЕООД, „Ийгъл рокс“ ООД и „Топола панорама вю“ ЕООД, чрез процесуалния си представител твърдят, че са собственици на недвижими имоти, попадащи в обхвата на забраните, въпреки че са извън територията на защитена зона „Комплекс Калиакра“ и на природно местообитание 62С0*Понто-Сарматски степи; конкретизират, че е невъзможно да се установи кои имоти попадат в защитената зона и в обхвата на забраните. Считат, че заповедта е издадена в нарушение на принципа на истинността, визиран в чл. 7 АПК, както и в нарушение на материалния закон. Изтъкват, че заповедта противоречи на издаденото от ответника Решение по оценка на въздействието върху околната среда № 6-5/2005г., на основание на които е одобрено реализирането на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии. Оспорващите твърдят, че заповедта противоречи на принципа за съразмерност, както и на чл. 11, ал.1 ЗБР и чл. 4, § 4 от Директива 92/43/ЕИО, на прогласената от Конституцията неприкосновеност на частната собственост, защитена като основно право и от Протокол №1 към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Поддържат се и твърдения за съществено нарушение на административно-производствените правила, тъй като административният орган не е уведомил заинтересованите лица за започване на производството по издаване на общия административен акт , не им е дал възможност да участват в него, нито да представят предложения и възражения, съответно не е обсъдил такива. Като нарушение се сочи и неспазване на установената форма за издаване на акта, тъй като в него липсват фактически и правни основания. Развиват се и съображения за несъответствие на заповедта с целта на закона.Поради това се иска отмяна на оспорения акт или прогласяване на нейната нищожност. Претендират се разноски.

Оспорващият „Старленд“ ЕООД, чрез процесуалния си представител твърди, че заповедта е издадена при неизяснена фактическа обстановка и не е установена опасност от увреждане за територии в защитената зона. Изтъкват се и съществени нарушения на административно-производствените правила и неспазване на установената от закона форма. Поради това се иска отмяна на заповедта или прогласяване на нейната нищожност. Претендират се разноски.

Оспорващите Й. Павлов, Д. Дончев и С. Стойчев твърдят, че заповедта не е мотивирана и не кореспондира със заявените на заседание на Министерски съвет от 19.07.2017г. намерения. Поради това се иска отмяна на оспорената заповед, в частта и по т.1.

Присъединилият се към оспорването „Крам комплекс къмпани” ЕООД чрез процесуалния си представител счита, че заповедта е издадена в нарушение на принципа на истинността, визиран в чл. 7 АПК и на принципа на съразмерността, залегнал в чл. 6 АПК, както и в нарушение на материалния закон, при липса на мотиви и при съществено нарушение на административно-производствените правила. Поддържа, че координатният регистър към заповедта не индивидуализира засегнатите имоти, поради което диспозитивът на заповедта е неясен. Изтъкват се и твърдения за съществено нарушение на административно-производствените правила, тъй като административният орган не е уведомил заинтересованите лица за започване на производството по издаване на общия административен акт, не им е дал възможност да участват в него, нито да представят предложения и възражения, съответно не е обсъдил такива. Като нарушение се сочи и неспазване на установената форма за издаване на акта, тъй като в него липсват фактически и правни основания. Поради това се иска отмяна на заповедта. Претендират се разноски.

Присъединилите се към оспорването „Сотиров ризорт“ ЕООД, Р. Сотиров, Х. Мирчева и Е. Тасков молят за отмяна на заповедта.

Ответникът – Министърът на околната среда и водите, чрез процесуалния си представител, оспорва подадените протест и жалби и моли да бъдат отхвърлени. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на адвокатските хонорари на противните страни.

Върховният административен съд, трето отделение, след като обсъди доводите и възраженията на страните и събраните доказателства и ги прецени в тяхната съвкупност и извърши служебна проверка за валидността и законосъобразността на оспорения административен акт, съгласно чл. 168 вр. чл. 184 АПК, намира за установено следното:

Съдебното производство е допустимо, въпреки възражението на ответната страна и издадената Заповед № РД-815/12.12.2017г. на Министъра на околната среда и водите, на основание чл. 12, ал.6 вр. чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБР за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна и т.2 от Решение № 802 от 2007 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 107 от 2007 г.), изменен с решения на Министерския съвет № 52 от 2008 г., № 660/2013г. (ДВ, бр. 97 от 2013 г.) и № 223 от 2014 г. (ДВ, бр. 37 от 2014 г.) окончателно е обявена Защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“ в землищата на с. Тюленово, общ.Шабла, обл. Добрич, с. Камен бряг, с . Свети Никола, с. Българево, гр. Каварна, с. Божурец, с. Топола, община Каварна, обл. Добрич и гр. Балчик, община Балчик, обл. Добрич, съгласно координатен регистър. Цитираната заповед поражда последици за период след нейното издаване. Правният интерес от протестиране и оспорване на процесната заповед не е отпаднал, независимо от това дали с обявяване на територията за защитена зона по чл. 12, ал. 6 от ЗБР приключва действието на заповедта по чл. 19, ал. 1 от ЗБР или с оглед на служебно известното на състава оспорване пред съд на заповедта по чл. 12, ал.6 ЗБР продължава действието на тази по чл. 19, ал.1 ЗБР. Дори да се приеме, че обнародването на окончателната заповед по чл. 12, ал. 6 от ЗБР има правопрекратяващ ефект спрямо действието на заповедта по чл. 19, ал. 1 от ЗБР, правният интерес на оспорващите да установят незаконосъобразност на процесния акт за времето, в което тя е действала/действа следва от тяхното право на обезщетение за евентуално претърпени вреди, в случай, че незаконосъобразност бъде констатирана.

Протестът, жалбите и присъединяванията към оспорването са подадени в законния срок от лица с правен интерес, които притежават имоти в територията, предмет на опазване. Оспорващите и присъединените към оспорването лица, с изключение на СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“, са представили документи за собственост, картен материал, доказателства за предназначението, строителни разрешения, решение по ОВОС, доказателства за инвестиционни намерения за недвижими имоти, за които твърдят, че се намират в обхвата на заповедта.

Изслушани са основно и допълнително заключение на съдебно-техническа експертиза по въпроса попадат ли процесните имоти в обхвата на оспорената заповед. Отговорите са дадени в основното и прецизирани в допълнителното заключение, като са представени в табличен вид. Видно е, че всеки от оспорващите, с изключение на СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“ притежава имоти, които попадат в защитената зона и в местообитанието.

Що се отнася до Сдружението с нестопанска цел „Българско Черноморие“, то е регистрирано в обществена полза и има предмет на дейност, свързан с укрепване и развитие на регионалната икономика с осъзната отговорност към социалните и екологичните аспекти на устойчивия туризъм и съпътстващите го услуги, създаване на обществени нагласи за стимули за устойчиво развитие в синхрон с европейските политики, повишаване на екологичната и туристическа култура чрез популяризиране на най-добри практики и др. То попада в кръга на лицата, които следва да се разглеждат като заинтересованата общественост по смисъла на §1, т.25 от ДР на Закона за опазване на околната среда и чл. 2, § 5 Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.

Разгледани по същество, протестът и останалите оспорвания са неоснователни.

Заповедта е издадена в рамките на производството, уредено в глава втора, раздел трети от Закона за биологичното разнообразие. Както е предвидено в чл.8 - чл. 17 от Закона за биологичното разнообразие, Министерството на околната среда и водите осигурява проучването, оценката и изготвянето на документации за териториите , включващи типове природни местообитания по приложение №1 от закона. Министерството на околната среда и водите уведомява обществеността за началото на проучването по ал. 1 и организациите, които ще го провеждат, чрез съобщение на интернет страницата си и най-малко в един ежедневник. В процеса на подготовка на документациите по чл. 8, ал. 1 и преди обявяването на защитени зони Министерството на околната среда и водите и Министерството на земеделието, храните и горите обезпечават провеждането на национални и регионални обществени кампании за разясняване на предназначението и целите на защитените зони. На основание на постъпили документации по чл. 8, ал. 1 Министерството на околната среда и водите изготвя списък на защитени зони, който заедно с документациите се внася за разглеждане на заседание на Националния съвет по биологичното разнообразие. В срок до три месеца от произнасянето на Националния съвет по биологичното разнообразие министърът на околната среда и водите внася за разглеждане в Министерския съвет списък на защитените зони в съответствие с ал. 2 заедно с особените мнения. Решението на Министерския съвет и списъкът се обнародват в "Държавен вестник". Решенията по ал. 2 и 4 се основават единствено на научната информация в документациите по чл. 8, ал. 1 и на целите по чл. 4. Министерството на околната среда и водите изпраща на Европейската комисия за одобрение списъка на защитените зони по чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2, приет от Министерския съвет. За защитени зони се обявяват територии, включени в списъка по чл. 10, ал. 4. Обявяването на защитените зони по чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 се извършва от министъра на околната среда и водите в срок до шест години след получаване на одобрение по чл. 10, ал. 6 на списъка на защитените зони. Обявяването на защитените зони по чл. 6, ал. 1, т. 3 и 4 се извършва от министъра на околната среда и водите в срок до една година след обнародване на решението на Министерския съвет по чл. 10, ал. 4. Министерството на околната среда и водите изготвя проект на заповед за обявяване на всяка защитена зона, включена в списъка по чл. 10, ал. 4. Министерството на околната среда и водите съобщава на обществеността за изработения проект на заповед с обявление, публикувано най-малко в един ежедневник и на Интернет страницата му. В едномесечен срок от обявлението по ал. 3 заинтересованите лица могат да представят на министъра на околната среда и водите мотивирани писмени становища, възражения и предложения по проекта на заповед само относно забраните или ограниченията по ал. 2, т. 5. В едномесечен срок след изтичане на срока министърът на околната среда и водите взема окончателно решение по постъпилите становища, възражения или предложения и издава заповед за обявяване на съответната защитена зона. Заповедта е окончателна и не подлежи на обжалване.

Когато съществува опасност от увреждане на територии от списъка по чл. 10, ал. 2, преди да са обявени за защитени зони, министърът на околната среда и водите със заповед, обнародвана в "Държавен вестник", забранява или ограничава отделни действия в тях за срок до две години, с изключение на обектите, предоставени за отбраната и въоръжените сили(чл.19 ЗБР).

С решение на Министерски съвет № 122 от 02.03.2007г. / обн. ДВ бр.21 от 2007г./, на основание чл. 10, ал.4 от Закона за биологичното разнообразие и чл. 60, ал.1 АПК са приети Списък на защитените зони за опазване на дивите птици и Списък на защитените зони за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна. Защитена зона за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна BG0000573 „Комплекс Калиакра“ не фигурира в посочените списъци. В т.3 от заповедта е посочено, че тази защитена зона следва да се внесе за повторно разглеждане в Националния съвет по биологично разнообразие не по-късно от 30.10.2007г.

С Решение на Министерски съвет № 802 от 04.12.2007г. е приет списък на защитените зони за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна, като допълнение към решение № 122 от 02.03.2007г. Защитена зона за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна BG0000573 „Комплекс Калиакра“ фигурира под № 10 в съответния списък – приложение №2 към решението с обща площ от 44128, 26 ха, от които 4567, 61 ха територия и 39560, 65 ха акватория. Към решението са приложени карти на природните местообитания. На 18.12.2007г. България е внесла предложение в Европейската комисия за това територия с наименованието „Комплекс Калиакра“ да се определи за защитена, съгласно Директивата за местообитанията /Директива 92/43/ ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания на дивата флора и фауна/. Общата площ, територия и акватория на процесната защитена зона са увеличени с РМС № 660 от 01.11.2013г. и с РМС № 223 от 24.04.2014г. Допуснато е предварително изпълнение на решението, като няма твърдения и доказателства същото да е оспорено.

Първоначалният списък на територии от значение за Общността /ТЗО/ в Черноморския биогеографски район по смисъла на Директива 92/43/ЕИО е приет от Европейската комисия с Решение 2009/92/ЕО, като в него Комплекс Калиакра е включен с посочените по-горе площи, които са актуализирани впоследствие. Още в първото решение Комисията сочи, че държавите-членки не са предложили достатъчно територии, за да изпълнят изискванията на Директива 92/43/ ЕИО и че първоначалният списък следва да бъде преразгледан. Това е направено неколкократно, като с Решение за изпълнение (ЕС) 2018/39 на Комисията от 12 декември 2017 година е приета пета актуализация на списъка на териториите от значение за Общността в Черноморския биогеографски регион. При тази актуализация Комплекс Калиакра фигурира с 48 340,1127 ха. Съгласно шестото съображение от решението, познанията за съществуването и разпределението на типовете естествени местообитания и видовете се обогатяват постоянно в резултат на наблюдението, осъществявано съгласно член 11 от Директива 92/43/ЕИО. Това означава, че оценката и изборът на териториите на равнището на Съюза се основават на най-надеждната информация, налична към съответния момент. Решенията на Комисията са публично достъпни на страницата EUR-lex.

С решение № 52 от 05.02.2008 г. на Министерския съвет на Република България за изменение и допълнение на решение № 802 от 04.12.2007г. / обнародвано в ДВ и публично достъпно на интернет страницата на МС/, точка 5 от решение № 802 от 04.12.2007г., която предвижда, че "в защитените зони не се включват населените места и селищните образувания, териториите с приет общ или ПУП към дата на заповедта на Министерство на околната среда и водите за одобряване на съответната защитена зона...", е отменена.

С решение на Съда на Европейския съюз от 14.01.2016г. по дело С-141/14г., по иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание чл. 258 ДФЕС на 24.03.2014г. от Европейската комисия срещу Република България е постановено, че като :

- не е включила изцяло териториите на орнитологично важните места в специалната защитена зона в района на Калиакра, Република България не е класифицирала като специална защитена зона най-подходящите по брой и площ територии с оглед на опазването, от една страна, на биологичните видове по приложение I към Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, и от друга страна, на редовно срещащите се мигриращи видове, които не са включени в приложение I, в сухоземната и морската географска зона, в която се прилага тази директива, и по този начин тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от посочената директива,

- е одобрила проектите „АЕС Гeo Eнeрджи“, „Дисиб“ и „Лонгман инвестмънт“ на територията на орнитологично важното място в района на Калиакра, която не е била, а е трябвало да бъде класифицирана като специална защитена зона, Република България не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директива 2009/147,

- е одобрила проектите „Калиакра уинд пауър“, „ЕВН Енертраг Каварна“ и „Вертикал — Петков и с‑ие“, както и проекта „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ съответно на територията на специалната защитена зона в района на Калиакра и специалната защитена зона в района на Белите скали, Република България не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна,

- от една страна, не е оценила правилно кумулативния ефект на проектите „Уиндтех“, „Брестиом“, „Еко Енерджи“ и „Лонгман инвестмънт“ на територията на орнитологично важното място в района на Калиакра, която не е била, а е трябвало да бъде класифицирана като специална защитена зона, и от друга страна, въпреки това е разрешила осъществяването на проекта „Лонгман инвестмънт“, Република България не е изпълнила съответно задълженията си, от една страна, по член 4, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и точка 1, буква б) от приложение III към нея, и от друга страна, по член 2, параграф 1 от тази директива.

С писмо от 15.02.2016г. постоянният представител на Република България към ЕС е уведомен от генералния директор на Генерална дирекция „ Околна среда“ при Европейската комисия за постановеното решение на СЕС, предоставяйки срок от два месеца от получаване на писмото за предприетите мерки за съобразяване със съдебното решение и график за приемането и прилагането на всяка една от тях. Тази информация е съобщена на МОСВ с писмо вх. № 04-00-3284 от 17.02.2016г. на МС. В резултат на това е предприета кореспонденция с ЕК и са изготвени становища и информативни отговори със заложени цели и дати за изпълнение, приложени към административната преписка.

Със заповед № РД-714/08.12.2016г., впоследствие изменяна и допълвана, на основание чл. 25, ал.4 и чл. 45, ал.1 от Закона за администрацията и чл. 114, чл.115, ал.1,т.1, 4 и 6 от Закона за биологичното разнообразие е определена междуведомствена работна група със задачи до 15.01.2017г. да определи спешни мерки, които да гарантират недопускане на увреждане/унищожаване на предмета на опазване в защитените зони в района на Калиакра, както и да определи и координира прилагането на необходимите мерки, както и други необходими действия за изпълнение на разгледаното по горе решение на Съда на ЕС. Представени са протоколи и доклади от работата на групата, като още при срещата на 22.12.2016г. е предложено за защитена зона „Комплекс Калиакра“ да бъде издадена заповед по чл. 19, ал.1 ЗБР. Предложението е съобщено на министъра на околната среда и водите с доклад от 19.01.2017г., към който е приложен и проект на заповедта, включително с координатен регистър към него. Към месец март 2017г. от МОСВ е съставено резюме от анализ на въздействията на проектите, предмет на решението на Съда на ЕС върху видовете птици и техните местообитания в защитени зони „Калиакра“ и „Белите скали“. В резюмето е посочено, че според експертната оценка, е достигната степента на урбанизация на „Комплекс Калиакра“, която е съвместима с постигане на целите на опазване. Всяко планиране на нова урбанизация би създало заплаха за надвишаването на тази степен на урбанизация. Относно земеделската дейност, в резюмето се констатира, че в последните няколко години има случаи на разораване на местообитания за земеделски площи, което не е наблюдавано в няколко предходни десетилетия. Към момента на първоначалното проучване на територията и кодирането на местообитанията с цел определяне на потенциални защитени зони преди 14 години, големи части от сегашната територия на защитената зона с НТП „нива“ са били определени като „Понто-Сарматски степи“. Опасност за територията представляват химизацията в селското стопанство, която е косвено установена при изследване на повърхностни и изворни води; небалансирани земеделски практики на паша и косене, палене на стърнища и синори. Към датата на анализа, засегната от разораване площ в опазваното природно местообитание на територията на Комплекс Калиакра, е в размер на 215, 77 ха или 9,4 %. Само 22,7 ха могат да се самовъзстановят в сравнително кратък срок от 1-3 години.

С оспорената заповед № РД-526/21.07.2017 г. на министъра на околната среда и водите, издадена на основание чл. 19, ал.1 от Закона за биологичното разнообразие с цел съхраняване, превантивна защита и предотвратяване на опасността от увреждане и/ или унищожаване на част от територията на защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“, определена по чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБР за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна, включена в одобрения с Решение № 802 от 2007 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 107 от 2007 г.) списък от защитени зони по чл. 10, ал. 4 ЗБР, изменен с решения на Министерския съвет № 660 от 2013 г. (ДВ, бр. 97 от 2013 г.) и № 223 от 2014 г. (ДВ, бр. 37 от 2014 г.), са наложени забрани за дейности, подробно описани в точки 1 и 2 на административния акт, а именно 1. Издаване на разрешения за строеж и всякакво строителство на територията, определена с координатен регистър на разпространението на природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи, съгласно приложението, неразделна част от заповедта, както и иницииране, провеждане или продължаване на процедури по реда на Закона за опазване на околната среда, ЗБР, Закона за горите, Закона за опазване на земеделските земи, Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, Закона за устройство на територията и съответните под-законови нормативни актове, които са предпоставка за реализация на строителство; 2. Разораване, залесяване и създаване на трайни насаждения на територията, плодови и зеленчукови култури, зърнено-бобови култури, листно-стъблени зеленчукови култури, кореноплодни зеленчукови култури, луковично-зеленчукови култури, маслодайни култури, влакнодайни култури, етеричномаслени култури, едногодишни или многогодишни фуражни култури на територията съгласно приложението към заповедта. Заповедта е обнародвана в Държавен вестник, бр. 61 от 28.07.2017г.

От фактическа страна административният орган е посочил, че издаването на заповедта се налага предвид наличието на планове, проекти, инвестиционни предложения и други дейности на територията на защитената зона, чието реализиране създава опасност от увреждане и/или унищожаване на природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи, предмет на опазване в защитената зона. Забраната се налага до издаване на заповед на министъра на околната среда и водите по чл. 12, ал.6 ЗБР за обявяване на защитената зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“ за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна, но за не повече от две години.Като приложение към заповедта е изготвен координатен регистър на разпространението на природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи, в което се налагат забраните по т.1 и т.2 от заповедта.

Със заповед № РД-815/12.12.2017г. на министъра на околната среда и водите, на основание чл. 12, ал.6 вр. чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБР за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна и т.2 от Решение № 802 от 2007 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 107 от 2007 г.), изменен с решения на Министерския съвет № 52 от 2008 г., № 660/2013г. (ДВ, бр. 97 от 2013 г.) и № 223 от 2014 г. (ДВ, бр. 37 от 2014 г.) окончателно е обявена Защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“ в землищата на с. Тюленово, общ.Шабла, обл. Добрич, с. Камен бряг, с . Свети Никола, с. Българево, гр. Каварна, с. Божурец, с. Топола, община Каварна, обл. Добрич и гр. Балчик, община Балчик, обл. Добрич, съгласно координатен регистър. Заповедта е обнародвана в ДВ бр.100 от 15.12.2017г.

По своя характер оспорената заповед е общ административен акт. Заповедта е издадена в рамките на производство, уредено от специален закон, поради което за нея не се прилага реда за приемане на общи административни по чл.65 – чл.73 от Административнопроцесуалния кодекс.

Законът за биологичното разнообразие определя министъра на околната среда и водите като компетентен административен орган при налагането на временните ограничителни мерки, целящи предотвратяване на опасността от увреждане на териториите, преди обявяването им за защитени зони и следващите са от това ограничения и специфични условия на ползването и управлението им. Поради това заповедта е издадена от компетентен орган, в пределите на предоставените му от закона правомощия, като органът изразява волеизявлението си при условията на обвързана компетентност.

Компетентността на органа, формата на издадения акт и наличието на ясно и разбираемо съдържание, което не поставя под съмнение изразена властническа воля на издателя на акта и преследвана цел, са основание да се приеме, че произнасянето на МОСВ е валидно.

Оспорената заповед е издадена при спазване на производствените правила и в съответствие с материалния закон.

По отношение на защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра“, към момента на издаване на оспорения акт не е издадена заповед по чл. 12, ал. 6 от ЗБР, както и няма спор, че същата е включена в Приложение № 2 на Решение № 122/02.03.2007 г. Министерския съвет на Република България, с което на основание чл. 10, ал. 4 от ЗБР е приет списъкът на защитените зони за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна.

Фактическите основания, изложени в заповедта, сочат, че са налице планове, проекти, инвестиционни предложения и други дейности на територията на защитената зона, чието реализиране създава опасност от увреждане и/или унищожаване на природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи, предмет на опазване в защитената зона, с което се обосновава наличието на опасност от увреждане на местообитанието. Самите оспорващи обосновават правния си интерес от отмяната на акта, с наличието на инвестиционни намерения свързани със застрояването, респективно с обработването на собствените им имоти.

Част от възраженията на оспорващите, както и протеста, повдигат въпроса, че в заповедта не е обяснено въз основа на какви критерии недвижимите им имоти попадат в природно местообитание 62С0* Понто-Сарматски степи. Тези възражения са неудачно поставени. Както се установява от заключението, прието по делото, имотите на жалбоподателите попадат в чертите на защитена зона „Калиакра“, в която се опазва природното местообитание „Понто-сарматски степи“ – сухо, тревно местообитание с видове растения, приспособени към специфичния климат и релеф на Добруджа. По дефиницията на §1, т.31 от допълнителните разпоредби на Закона за биологичното разнообразие, „ природно местообитание" са естествени или близки до естествените сухоземни или акваториални области, характеризиращи се с характерни географски, абиотични и биотични особености, придаващи им специфичен облик. Предмет на защитените зони" са природните местообитания и местообитанията на видове, които се опазват в дадената защитена зона. (§1, т.31а ДР ЗБР). Както ясно е записано в чл.19 ЗБР, заповедта за налагане на временни забрани или ограничения за определени дейности има за цел да предотврати опасността от увреждането на териториите от списъка по чл. 10, ал. 2, преди да са обявени за защитени зони

Както без противоречия се приема в практиката на Върховния административен съд по дела срещу заповеди по чл. 19, ал. 1 от ЗБГ, предпоставките за издаване на ограничителна или забранителна заповед са две - териториите да попадат в списъка по чл. 10, ал. 2 от ЗБГ и да съществува потенциална опасност от увреждане или унищожаването им и видовете в тях - решение № 14 от 01.11.2011 г. по адм. д. № 13243/2010 г. решение № 3725 от 15.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13863/2011 г. и потвърждаващите ги решения- решение № 3382 от 7.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16516/2011 г., 5-членен с-в и решение № 14252 от 14.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9382/2012 г., 5-членен с-в. Що се касае до материалната законосъобразност на акта, съдът намира, че по делото бяха доказани всички обективно установени от закона предпоставки за издаване на акта.

Няма спор, че по отношение на процесната защитена зона към момента на издаване на оспорената заповед липсва акт по чл. 12, ал. 6 от ЗБР, както и няма спор, че същата е включена в одобрения с Решение № 802 от 2007 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 107 от 2007 г.) списък от защитени зони по чл. 10, ал. 4 ЗБР, изменен с решения на Министерския съвет № 660 от 2013 г. (ДВ, бр. 97 от 2013 г.) и № 223 от 2014 г. (ДВ, бр. 37 от 2014 г.).

Противно на доводите в протеста, в процеса бе установено, че забраната на дейностите по т.2 от заповедта е сред необходимите мерки за постигане на заложените в цитираната директива цели. Както се констатира от резюмето, обсъдено по-горе, селското стопанство представлява опасност за процесните територии, предвид химизацията, небалансираните земеделски практики на паша и косене, паленето на стърнища и синори.

Съгласно чл. 6, §1 от Директивата за местообитанията държавите-членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони. §2 на текста предвижда, че държавите-членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива. По прилагането на чл. 6 от Директивата са приети подробни насоки от Европейската комисия / „Управление на защитените зони по „Натура 2000“ — разпоредбите на член 6 от Директива 92/43/ЕИО за местообитанията, Европейски общности, 2000 г. — ISBN 92-828-9048/. Комисията изрично посочва, че разпоредбите на член 6 изискват транспониране в националното законодателство (т.е. те трябва да бъдат посочени в разпоредби от националното законодателство, с които се привеждат в действие техните изисквания). В това отношение те са обхванати от член 23 от директивата, който гласи, че „държавите членки въвеждат в сила законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива в рамките на две години след нейното нотифициране“. Директивата е задължителна по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат, но оставя на държавата членка правото на избор по отношение на формата и методите за постигане на този резултат. В установената съдебна практика се пояснява, че транспонирането трябва да бъде ясно и точно, вярно и с неоспорима задължителна сила (вж. решения на Съда на ЕС (наричан по-нататък Съдът) по дела C-363/85, C-361/88, C-159/99, точка 32, C-415/01, точка 21, C-58/02, C-6/04, точки 21, 25, 26, C-508/04, точка 80). Самото определяне на защитената зона по предвидената в Директивата процедура вече означава, че за нея се прилага чл.6.

В решението по дело Bund Naturschutz (C-244/05, точка 47) СЕС приема, че „режимът на подходяща защита, приложим към териториите, изброени в изпратения на Комисията национален списък, по силата на член 4, параграф 1 от директивата, изисква държавите членки да не разрешават никаква намеса, която създава опасност от сериозно засягане на екологичните характеристики на тези територии“.

В съответствие с член 6, параграф 1 от Директивата , „държавите членки определят необходимите консервационни мерки“, които отговарят на екологичните изисквания на местообитанията и видовете от интерес за Общността, срещащи се в тази зона. Този израз следва да се разбира като задължение за предприемане на всички необходими мерки за опазване.

Това е потвърдено от Съда на Европейския съюз, който постановява, че „директивата налага приемането на необходими консервационни мерки, което напълно изключва свободата на преценка в това отношение на държавите членки и ограничава свободата на националните органи при установяването на правила или при вземането на решения относно приложимите технически способи и подходи, които следва да бъдат предприети във връзка с тези мерки. […] като е формулирал по този начин член 6, параграф 1 от директивата, общностният законодател е искал да наложи на държавите членки задължението да приемат необходимите консервационни мерки , които отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания и на видовете, посочени съответно в приложения I и II към директивата“ (C-508/04, точки 76, 87).

Освен това СЕС приема, че „в член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията и в член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците се изисква не само приемане на мерките за опазване, които са необходими за поддържане на благоприятно състояние на запазване на защитените местообитания и видове в рамките на съответната територия, но също така — и най-вече — тяхното ефективно прилагане, тъй като в противен случай тези разпоредби биха се оказали лишени от всякакво полезно действие“ (C-441/17, точка 213).В контекста на горепосоченото органите на държавите членки трябва да гарантират, че не се позволява влошаване на състоянието на зоните в техните национални списъци с предложени ТЗО и че те са защитени с цел опазване на техния екологичен интерес още преди приемането на списъка на Съюза с ТЗО.

По отношение на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията държавите членки са длъжни да установят и изпълнят подходящи мерки от правно, административно и договорно естество. Те трябва а) да отговарят на екологичните изисквания на местообитанията в приложение I и на видовете в приложение II, срещащи се в тези зони, и б) да служат за постигането на общата цел на директивата за запазване или възстановяване на благоприятния природозащитен статус на естествените местообитания и на животинските и растителните видове от интерес за Общността.

В тази светлина, неоснователни са и възраженията на жалбоподателите, че при налагане на забраните не е съобразена целта на закона. Не би могло да се поддържа, че предприетите мерки не са непропорционални на преследваната със заповедта цел - опазване на биологичното разнообразие, което Законът за биологичното разнообразие определя като неразделна част от националното богатство, приоритет и задължение за държавните и общинските органи и гражданите. Наложените със заповедта ограничения и забрани не са резултат на усмотрение на административния орган, а се допускат както от националния закон, така и от правото на Европейския съюз, в защита на обществения интерес. Съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна Обн. L ОВ. бр.206 от 22 юли 1992г. По смисъла на директивата : опазване означава серия от мерки, които се изискват за запазване или възстановяване на естествените местообитания и популациите на диви животински и растителни видове в благоприятно състояние По определението, дадено в директивата, специална защитена зона означава територия от значение за Общността, определена от държавите-членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, в която се провеждат мероприятията, необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които тя е определена; Състоянието на запазване на едно естествено местообитание се счита за „благоприятно“, ако: неговият естествен район на разпространение в рамките на територията, която тази област заема, е постоянен или се разширява, и са налице необходимите структура и функции за дългосрочното му поддържане и предпоставките за по-нататъшното му съществуване в обозримо бъдеще, и състоянието на запазване на характерните за него видове е благоприятно.

Заповедта е законосъобразен административен акт, поради което подадените срещу нея жалби, както и протестът на прокурор при Върховната административна прокуратура, следва да се отхвърлят.

При този изход от спора оспорващите следва да бъдат осъдени да заплатят на ответника юрисконсултско възнаграждение на в размер на 200 лв.

Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение

ОТХВЪРЛЯ протест на Върховна административна прокуратура, жалба на Сдружение с нестопанска цел „Бъдеще за децата“, жалба на Община Каварна, жалба на СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“жалба на „Дест“ ЕООД, жалба на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, „Балчик Белвю пропъртис-2“ ЕООД, „Ийгъл рокс“ ООД и „Топола панорама вю“ ЕООД, жалба на „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ЕАД, жалба на „Роса- Кърчанов- Пехливанов“ ООД, жалба на „Милениум енд Ко“ ЕООД, жалба на „Старленд“ ЕООД, жалба на Й. Павлов и Д. Дончев, жалба на С. Стойчев срещу Заповед № РД-526/ 21.07.2017 г. на Министъра на околната среда и водите.

ОСЪЖДА Сдружение с нестопанска цел „Бъдеще за децата“, Община Каварна, СНЦ „Национална асоциация Българско Черноморие“, „Дест“ ЕООД, „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, „Балчик Белвю пропъртис-2“ ЕООД, „Ийгъл рокс“ ООД, „Топола панорама вю“ ЕООД, „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ЕАД, „Роса- Кърчанов- Пехливанов“ ООД, „Милениум енд Ко“ ЕООД, „Старленд“ ЕООД, Й. Павлов, Д. Дончев, С. Стойчев да заплатят на Министерство на околната среда и водите съдебни разноски в размер на 200 / двеста/ лв общо, като от всеки от оспорващите са дължими по 13, 33 лв /тринадесет лева и тридесет и три стотинки/.

Решението е постановено при участието на присъединилите се към оспорването „Крам комплекс къмпани” ЕООД, „Сотиров ризорт“ ЕООД, Р. Сотиров, Х. Мирчева и Е. Тасков.

Решението може да се обжалва пред петчленен състав на Върховния административен съд, с касационна жалба, в 14-дневен срок от съобщението.

Особено мнение на съдията докладчик:

Не поставям под съмнение задълженията на Република България, произтичащи от чл. 6 от Директивата за местообитанията, както и необходимостта от опазване на защитените местообитания, включени в одобрените от Европейската комисия списъци. Считам обаче, че дори произтичащите от правото на ЕС задължения на държавата следва да бъдат изпълнявани при зачитане субективните права на гражданите и организациите и особено на тяхното право на участие в административното производство. В този смисъл, намирам, че при издаване на оспорения административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са достатъчни за неговата отмяна само на процесуално основание.

3а общия административен акт важат административнопроизводствените правила, разписани в чл. 66, ал. 1 АПК, съгласно който откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично, чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. В разпоредбата на чл. 66, ал. 2 АПК е предвидено административният орган да осигури на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от един месец от деня на уведомяването по чл. 66 от АПК.

По преписката липсват каквито и да е доказателства за спазване на процедурата по обявяване на започналото производство и обществени консултации, като обясненията на ответника са, че такава процедура не е предвидена в специалния закон.

Действително, ЗБР не предвижда процесуални правила за издаване на заповеди от вида на процесната, нито препраща към АПК, но това не е и необходимо. Съгласно чл. 2, ал.1 АПК, Кодексът се прилага за всички административни производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е предвидено друго. Специалният закон не изключва приложението на АПК изрично. Оспорената заповед не е и от вида на посочените в чл. 2, ал.2 АПК.

Не споделям изразеното в съдебната практика мнение за приложимост на чл. 22, ал.1, т.1 АПК и чл. 73 АПК. В специалния закон не е посочено, че процесната заповед е акт, който се издава и изпълнява незабавно, като текстът на чл. 19 ЗБГ не препраща към чл. 22 АПК. Що се отнася до чл. 73 АПК, предпоставките, позволяващи на административния орган да не спази някои от разпоредбите за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта, са обособени в две кумулативно поставени групи: неотложност за издаване на акта и конкретни цели, изброени изрично и изчерпателно в закона – 1. предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, 2. осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите. Неотложността за издаване на заповедта е доказана от представените по делото доказателства, свързани с необходимостта от опазване на защитената зона и природното местообитание, при представените научни данни. Целта на заповедта обаче не е нито опазване на националната сигурност и обществения ред, нито осигуряване живота, здравето и имуществото на гражданите. Разпоредбата на чл. 73 представлява изключение от принципите на законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, залегнали в чл. 7, 8 и 12 АПК. Поради това тази разпоредба следва да се прилага стриктно. Освен това следва да се посочи, че заповедта не е приета в спешен порядък – минала е повече от година от официалното съобщаване решението на СЕС на Република България до издаване на заповедта. В рамките на тази година административният орган е разполагал с достатъчно време, за да проведе процедурата по обществени консултации. Необходимостта от провеждане на такива е изрично посочена в издадените от Европейската комисия насоки за прилагане на чл. 6 от Директивата за местообитанията.

Нарушението на разпоредбите на чл. 66 - 71 АПК константно се възприема в съдебната практика като съществено нарушение на административно-производствените правила, обуславящо отмяна на оспорения акт. В този смисъл решение № 675 от 16.01.2019г. по адм. д. № 6822/2018г., VІІІ отд. на ВАС, решение № 15478 от 12.12.2018г. по адм.д. № 7114/2017 г., ІІІ отд. на ВАС, решение № 14740 от 29.11.2018 г. по адм.д. № 9122/2018 г., І отд. на ВАС, решение № 11855 ОТ 05.10.2018 г. по адм.д. № 7049/2018г., 5 чл. с-в на ВАС и др. В този смисъл е и теорията – Канатова-Бучкова Веселина, „Заинтересованите лица“, изд. Сиби, 2015, стр. 224.

Участието на заинтересованите лица в административното производство е в още по-голяма степен необходимо поради това, че оспорената заповед препятства упражняването на вещни права в пълен обем, като лишава техните притежатели от възможността да ползват имотите си съобразно тяхното предназначение. Това предполага широка възможност за участие на заинтересованите лица в производството и предварително обсъждане на техните възражения с цел обосноваване пропорционалността на предприетата мярка и обуславя приложимостта на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи.

Чл. 1 от Допълнителен протокол № 1 (Протокол 1) към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) защитава правото на мирно ползване на собствеността. Както Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) е имал многократно възможност да изясни, основната цел на въпросния текст е да защити всяко лице срещу необосновано вмешателство в неговото право на мирно ползване на собствеността му (Broniowski v. Poland, § 143), а произтичащото от чл. 1 от ЕКЗПЧОС задължение на всяка от държавите-страни по Конвенцията е да осигури на всеки под нейна юрисдикция правата и свободите, предоставени от Конвенцията (Aliљiж and others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia, § 100).

При преценката си за съответствието с изискванията на чл. 1 от Протокол 1 за допустима намеса ЕСПЧ обсъжда дали съответната мярка, ограничаваща правото на собственост е била законна, т.е. съдържаща се в ясен, достъпен и предвидим закон, дали е преследвала легитимна цел в защита на обществен интерес, дали е пропорционална на преследваната легитимна цел, или съставлява прекомерна тежест за засегнатия индивид и дали на засегнатите лица е била предоставена адекватна възможност за защита.

В решението по дело Broniowski v. Poland изрично е поставено ударението върху това, че всяко вмешателство на държавата в правото на собственост трябва да бъде законно, като е припомнено че върховенството на закона като фундаментален принцип на демократичното общество се съдържа във всички правила на Конвенцията (§ 147). В допълнение, в посоченото решение ЕСПЧ още веднъж е повторил установената си практика, че принципът на законност предполага приложимите норми от националното право да са ясни, достъпни и предвидими. Не на последно място, ЕСПЧ е посочил, че наличието на несигурност, независимо дали произтичаща от закона, от изпълнителната власт или от практиките на националните органи, е фактор, който трябва да бъде взет предвид при преценка на действията на държавата (Broniowski v. Poland, § 151). Същите принципи са изложени и по делото N.K.M. v. Hungary, § 48, като ЕСПЧ изрично е подчертал, че наличието на законово основание според националното законодателство само по себе си не е достатъчно, за да бъде задоволено изискването за законност на дадена мярка, а е необходимо законовото основание да съответства на принципа на върховенство на закона и да предоставя гаранции срещу произвол (§ 47).

Изискването всяко вмешателство в мирното ползване на правото на собственост да преследва легитимна цел и да е пропорционално на тази цел също е фактор, който винаги се взема предвид от ЕСПЧ защото произтича пряко от структурата на чл. 1 от Протокол 1 (Dimitrovi v. Bulgaria, § 51, Application no. 12655/09; N.K.M. v. Hungary, § 42).

По отношение на преценката за наличието на легитимна цел в защита на обществен интерес ЕСПЧ винаги е подчертавал, че държавите-страни по Конвенцията притежават определена свобода на преценка, както и че понятието "обществен интерес" е по необходимост широко (N.K.M. v. Hungary, § 55). При преценка дали позитивните или негативните задължения на държавите-страни по Конвенцията относно спазване на чл. 1 от Протокол 1 са изпълнени, ЕСПЧ изследва дали е налице справедлив баланс между интересите на обществото и на частния индивид (Aliљiж and others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia, § 101). Не на последно място, при преценката за спазване на правилото на чл. 1 от Протокол 1 ЕСПЧ се произнася и по това дали действието или бездействието на държавата води до непропорционална и прекомерна тежест по отношение на засегнатото лице (Aliљiж and others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia, § 10; N.K.M. v. Hungary, § 42).

В светлината на изложените по-горе съображения, считам, че при издаване на оспорената заповед са допуснати и нарушения на чл. 146, т.2 вр. чл. 184 вр. чл. 59, ал.2, т.4 АПК, тъй като тя не съдържа мотиви относно пропорционалността на наложената мярка, а именно такива, обосноваващи липсата на възможност за предприемане на мерки, които в по-малка степен засягат правата на гражданите и организациите.

Разпоредбата на чл. 6, §2 от Директивата за местообитанията предвижда : „Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“. Очевидно в цитираната разпоредба е залегнал принципът на превенцията. Съгласно насоките на ЕК за тълкуване и прилагане на текста, той се прилага към изпълнението на всички текущи дейности като земеделие, рибарство или управление на водите, които може да не попадат в обхвата на член 6, параграф 3 , заедно с планове и проекти, които вече са били разрешени в миналото и впоследствие се оказва, че има вероятност да доведат до влошаване на състоянието или обезпокояване. Освен това той може да се прилага към изпълнението на планове или проекти, които са били разрешени преди член 6, параграф 3 да започне да се прилага.

Мерките за предотвратяване на влошаване състоянието на естествените местообитания обаче трябва да бъдат подходящи. Това означава, че при налагането им, съответният компетентен орган следва да извърши преценка за тяхната пропорционалност. Принципът на пропорционалността регулира изпълнението на правомощията на Европейския съюз. Неговата цел е да постави действията на институциите на ЕС в определени рамки. Съгласно това правило действията на ЕС трябва да са ограничени до необходимото за постигане на целите на договорите. Принципът на пропорционалността е определен в чл. 5 от Договора за Европейския съюз. Критериите за прилагането му са определени в Протокол № 2 относно прилагането на принципите за субсидиарност и пропорционалност към договорите. При преценка за съответствие с принципа на пропорционалност трябва да се вземат предвид следните въпроси: 1. дали предприетото действие е подходящо за постигането на дадената цел; 2. дали средствата, предвидени в рамките на предприетото действие са необходими с оглед на ограниченията и недостатъците, които трябва да бъдат понесени във връзка с постигането на целта. Принципът за пропорционалност изпълнява две основни функции: служи като основание за оспорване на актове на ЕС и като основание за преглед на законодателството на държавите членки, въвеждащо и прилагащо мерки на Общностното право. Всички законодателни и административни мерки на Общността, както и националните мерки по тяхното изпълнение трябва да бъдат в съответствие с принципа за пропорционалност.

Според СЕС „изразът „подходящи мерки“, употребен в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, предполага, че държавите членки разполагат със свобода на преценка при прилагане на тази разпоредба. Средствата за постигане на целите на Директивата обаче включват широк набор от мерки. Това означава, че компетентният орган трябва да избере тези от тях, които постигат поставените цели, като в най-малка степен засягат субективни права, включително такива, защитени от Протокол 1 към ЕКПЧ, разгледан подробно по-горе. Проверката за пропорционалност на административната мярка се дължи от компетентния орган на база принципа на пропорционалност, залегнал в ДЕС, в ЕКПЧ и не на последно място – в чл. 6 АПК. Нито в мотивите на заповедта, нито в документите, приложени към преписката, няма дори индиция административният орган да е извършил преценка за пропорционалност на наложените административни мерки. Възможно е именно тази мерки да са единствените подходящи за постигане на заложените от директивата цели, особено що се отнася до забраната за застрояване. Експертна обосновка именно в тази насока обаче липсва както в мотивите, така и към преписката. Представените научни данни отразяват текущото състояние на територията, но експертите не са отправили конкретни предложения за различни видове мерки и техния евентуален ефект върху защитената територия.

В изложения смисъл, считам, че в административното производство са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, както и че липсват мотиви и доказателства за пропорционалността на предприетите административни мерки, които обуславят отмяната на протестираната и оспорена заповед. Тези пропуски не могат да бъдат оправдани със стремежа да бъдат постигнати целите на Директивата за местообитанията, защото зададените от правото на ЕС цели следва да се постигат в съответствие с принципите на същото това право. Решение на СЕС от 14.01.2016г. по дело С-141/14г. не дава основание за различни изводи, защото по никакъв начин не налага задължения, които не са съобразени с принципите на правото на ЕС.

Не на последно място, за част от имотите на оспорващите се установява, въз основа на експертното заключение, че не попадат в Понто-Сарматски степи, но въпреки това за тях са наложени процесните забрани. Обхватът на забраните обаче, според изричното посочване в оспорената заповед, касае територията, определена с координатен регистър на разпространените на природното местообитание, следователно не касае цялата защитена зона. Това означава, че обхватът на заповедта е незаконосъобразно разширен, което е друго основание за нейната отмяна.

Мотивирала особеното мнение:

/съдия Адамова/