Образувано е по жалба на „Нове-АД-Холдинг“ АД, представлявано от М. Илиев – изпълнителен директор, със седалище и адрес на управление гр. София срещу Решение №441 от 04.06.2021 г. на Министерския съвет (МС) на Република България (РБ) за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица.
Жалбоподателят оспорва акта по т. 1 - т. 6 вкл., като поддържа доводи за нищожност на решението на МС поради липса на материална компетентност на издателя да издава актове с предмета на оспорвания. Евентуално сочи, че актът е незаконосъобразен, поради липса на мотиви, издаден е при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Претендира разноски.
Ответникът - Министерският съвет на Република България изразява становище за недопустимост, алтернативно за неоснователност на жалбата и представя писмени бележки.
Върховният административен съд, шесто отделение, намира жалбата за процесуално недопустима по следните съображения:
При преценката на представените по делото доказателства, се установява, че в съответствие с Указ 13818, който допълва и прилага Глобалния закон "Магнитски" за отчетност при нарушаване на човешките права и е насочен срещу извършителите на тежки нарушения на човешките права, Службата за контрол на чуждестранните активи (OFAC) на Министерството на финансите на САЩ, на 02.06.2021 г. налага санкции на три български лица, поради тяхната „значителна роля в корупцията в България“, както и дружествата контролирани или притежавани от тях. На основание тези обстоятелства и доклад на министър – председателя на Република България от 04.06.2021 г., на 04.06.2021 г. Министерски съвет приема обжалваното решение, с което разширява обсега на действието им от гледна точка на кръга засегнати лица, като в т. 6 предвижда и допълнителни принудителни административни мерки на национално ниво.
Оспорваното Решение № 441 от 04.06.2021 г. на Министерски съвет на Република България е прието на основание чл. 105, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 7, ал. 1 и ал. 3, чл. 8, ал. 1 и ал. 3 и чл. 24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и съдържа разпоредителна част в шест точки, а именно:
1) по т. 1 се създава постоянна работна група с участието на представители на Министерството на външните работи, Министерството на финансите, Държавната агенция "Национална сигурност" и Националната агенция за приходите, която да изготви списък на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ.
В три подточки са посочени асоциираните лица, които следва да бъдат включени в него, а именно:
а) всички физически и юридически лица, притежавани, контролирани или управлявани през последните пет години от лицата, включени в списъка на OFAC;
б) всички съдружници, акционери, управители и членове на органи за управление и контрол на юридическите лица по буква "а", включени към момента и за последните 5 години, и
в) всички физически лица и юридически лица, допълнени по реда на т. 4;
2) по т. 2 от решението е предвидено поименният състав на работната група да се определи със заповед на министъра на финансите по предложение, направено в еднодневен срок от ръководителите на ведомствата по т. 1 от решението;
3) по т. 3 е възложено списъкът да се публикува и поддържа на интернет страниците на Министерството на финансите и на Националната агенция за приходите;
4) по т. 4 е възложено на Държавната агенция "Национална сигурност" и Националната агенция за приходите да предприемат постоянни мерки за установяване степента на свързаност на лица с лицата от списъка по т. 1 и да предлагат на постоянната работна група допълване на списъка в случай, че се установи свързаност или изключване от списъка на лица в случай, че свързаността е прекратена;
5) по т. 5 е определен министърът на финансите да наблюдава дейността на работната група по т. 1 и да отговаря за резултатите от нейната работа пред правителството;
6) по т. 6 се възлага на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т. 1 и да не влизат в нови взаимоотношения.
Обжалваното решение на МС в частта по т. 2, т. 4 и т. 5 е вътрешноведомствен акт, измежду актовете посочени в чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, с който не се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, а се създават единствено права и задължения на органи и организации, подчинени на съответната администрация – в случая държавни органи в системата на изпълнителната власт, на които е възложено предприемането на незабавни мерки и действия във връзка с установяване на лицата, които попадат или биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи. По тази причина депозираната първоинстанционна жалба, която е насочена срещу решението на МС по т. 2, т. 4 и т. 5 е недопустима за разглеждане, тъй като няма акт, който да подлежи на оспорване и по арг. от чл. 159, т. 1 АПК е основание за прекратяване на делото в тази му част.
За да се определи характера на един административен акт не е достатъчно да се установи компетентността на издалия го орган. Необходимо е да се прецени съдържанието на акта. Само съдържанието на акта определя неговото юридическо действие. По аналогичен начин се е произнесъл Конституционният съд (КС) в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 година. Съгласно мотивите на КС, за да се определи характерът на оспорения акт, следва да се прецени неговото вътрешно съдържание и характерът на абстрактните правила за поведение, които той въвежда. В допълнение, в редица свои решения Конституционният съд поддържа, че актовете, с които се създават права или задължения единствено за подчинени на адресанта органи и организации, са с чисто вътрешен характер и следва да се категоризират като "административни ненормативни вътрешнослужебни актове", които не подлежат на съдебен контрол – така напр. Решение № 8 от 23.04.2018 г. по к.д. № 13/2017 г., Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., Решение № 14 от 4.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 година.
Предметното съдържание на обжалваното решение на МС в различните му части, обуславя особеностите на производството по тяхното оспорване, респ. недопустимостта на съдебното обжалване. В този аспект процесното решение на МС, в частта по т. 1, т. 3 и т. 6 също е вътрешноведомствен акт, който обаче засяга правата и законните интереси на лица, стоящи извън органи и организации, подчинени на органа, издал оспорения административен акт. Направеният извод се потвърждава от начина, по които са определени всички лица в решението на МС, вкл. и асоциирани такива в т. 1, б. "а", "б" и "в". Лицата не са персоницифицирани, като единствено е посочен вида на тяхната свързаност/обвързаност с лицата, включени в списъка на Службата за контрол на чуждестранните активи (OFAC) на Министерството на финансите на САЩ. Именно в тази си част решението на МС е било юридическият факт с правно значение за мерките, които е следвало да се предприемат спрямо лицата от списъка, включително и този за жалбоподателя.
Независимо от особеностите на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6, която подлежи на оспорване, жалбата на дружеството е недопустима за разглеждане поради отпаднал предмет на защита.
На настоящия съдебен състав е служебно известно, че с Решение № 5293 от 01.06.2022 г. по адм. д. № 2849/2022 г. на ВАС, петчленен състав е оставено в сила Решение № 1008 от 03.02.2022 г. по адм. д. № 6774/2021 г. на ВАС в частта, с която е прогласена нищожността на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС за предприемане на действия във връзка с наложените от САЩ санкции на български лица, а именно - в частта по т. 1, т. 3 и т. 6. Също така, с Решение №5292 от 01.06.2022 г. по адм. дело №2168/2022 г. е оставено в сила Решение № 1007/03.02.2022 г., постановено по адм. д. № 8112/2021 г. по описа на Върховния административен съд, четвърто отделение в обжалваната част, касаещо обявената нищожност на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6.
Установява се, че предметът на съдебен контрол по настоящата жалба, в допустимата й част - Решение № 441 от 04.06.2021 г. в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6, вече е прогласено за нищожно с влязъл в сила съдебен акт.
Следователно и доколкото Министерски съвет е бил страна по посочените административни дела, е обвързан от постановеното съдебно решение, с което се прогласява нищожността на приетото от него решение в посочените части и на основание чл.177, ал.1, изр. първо АПК.
Според чл. 177, ал. 1, изр. второ АПК, когато оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички. В случая възниква въпросът налице ли е застрашено или накърнено материално право на жалбоподателя, след като актът, който първоначално е накърнявал неговите блага, е прогласен за нищожен по съответния законов ред, в съдебно административно производство, в което жалбоподателят не е участвал като страна. Отговорът на този въпрос е свързан с действието на съдебното решение в посочената хипотеза и съответно с наличието на правен интерес на жалбоподателя от съдебно оспорване на акта, което е абсолютна положителна процесуална предпоставка за надлежното упражняване на правото му на жалба.
Няма спор, че с отмяната на административния акт съобразно степента на порока и на сочените в чл. 146 АПК основания за оспорване, се отнема правнозадължителната сила на административния акт, неговите правни последици се заличават от момента на издаването му, като това има действие по отношение на всички и означава, че администрацията не трябва да прилага отменения административен акт. Установяването на степента на порока на административния акт е съществено за да се прецени дали той е нищожен или незаконосъобразен. Административнопроцесуалният кодекс не е внесъл яснота по въпроса дали разпоредбата на чл. 177, ал. 1, изр. второ АПК обхваща и хипотезата, когато съдът обявява нищожност на оспорен пред него административен акт. Тази особеност, включително и на силата на пресъдено нещо на съдебното решение, с което се установява нищожността на административния акт, е предмет на тълкуване от съда. Нищожният административен акт не поражда правни последици, съответно не съществуват и материални правоотношения на власт и подчинение между адресатите на нищожния административен акт и административния орган, който го е издал. Спецификата на правната фигура на нищожния административен акт и обстоятелството, че степента на порока на нищожния административен акт е по-голяма от тази на незаконосъобразния административен акт, е основание по тълкувателен път да се приеме, че разпоредбата на чл. 177, ал. 1 АПК обхваща и хипотезата, когато съдът обявява нищожност на оспорен пред него административен акт. На още по – силно основание и установителното съдебно решение, с което е прогласена нищожността на акта, слага край на презумпцията за неговата законосъобразност.
По тази причина установителните решения на ВАС, с които е прогласена нищожността на решението на МС, в посочените части, имат действие и по отношение на жалбоподателя. Поради установената нищожност на акта, за него е постигната целта на търсената с жалбата защита. След като няма основание за осъществяване на действията по т.1, т. 3 и т.6 от решението на МС, то за жалбоподателя не се създава възможност да се нарушат или застрашат негови права, свободи и законни интереси, като лице извън администрацията. В конкретната хипотеза, след започване на настоящото съдебно производство е отпаднал позитивният правен интерес на жалбоподателя да търси съдебна защита чрез оспорване на акта.
По тези съображения и поради липсата на процесуалните предпоставки за допустимост на съдебното обжалване - акт, който да подлежи на оспорване и правен интерес от оспорването – чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК, спорът не следва да се разглежда по същество, а жалбата да се остави без разглеждане, като образуваното съдебно производство се прекрати.
С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 и 3 АПК, следва да бъде осъдена Администрацията на Министерски съвет - юридическото лице, в чиято структура е органът - издател на акта да заплати на „Нове-АД-Холдинг“ АД разноски в размер 50 лева - платена държавна такса и 600 лева за заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат по делото, на основание представен договор за процесуално представителство и защита от 26.09.2022 година.
Воден от гореизложеното, Върховният административен съд, шесто отделение,
ОПРЕДЕЛИ:
ОТМЕНЯ протоколно определение от открито съдебно заседание от дата 04.10.2022 г., с което е даден ход по същество.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на „Нове-АД-Холдинг“ АД, представлявано от М. Илиев – изпълнителен директор, със седалище и адрес на управление гр. София срещу Решение №441 от 04.06.2021 г. на Министерския съвет на Република България за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица.
ПРЕКРАТЯВА производството по административно дело № 6739/2021 г. на Върховния административен съд.
ОСЪЖДА Администрацията на Министерски съвет със седалище и адрес: гр. София, бул. "Дондуков" № 1 да заплати на „Нове-АД-Холдинг“ АД, [ЕИК], представлявано от М. Илиев – изпълнителен директор, със седалище и адрес на управление гр. София, ул. „Московска“ №43, сумата от 650 лева (шестстотин и петдесет лева) разноски по делото.
Определението В ЧАСТТА, с която е прекратено производството по делото, подлежи на обжалване с частна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 7-дневен срок от съобщаването му, а в останалата част не подлежи на обжалване.