Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на председателя на Държавна агенция „Национална сигурност“ /ДАНС/, чрез процесуалния представител Т. Петкова – служител с юридическо образование, срещу решение № 6191/22.06.2022 г., постановено по адм. дело № 12238/2021 г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/, с което тричленен състав от шесто отделение на ВАС е: 1. обявил нищожността на т. 14 от Списъка на категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна в Държавна агенция "Национална сигурност", приложение към Заповед № 3-1031/05.05.2020 г. на председателя на ДАНС; 2. осъдил Държавна агенция "Национална сигурност" да заплати на К. Кънев сумата от 530 лв. понесени разноски по делото.

Касаторът релевира оплаквания за неправилност на решението, относими към касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Навежда доводи за материална незаконосъобразност на извода на съда, че Списъкът на категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна в Държавна агенция „Национална сигурност“, приложение към Заповед № 3-1031/05.05.2020 г. на председателя на ДАНС, представлява нормативен административен акт. Твърди липса на мотиви на съдебния състав по отношение наличието на елементите на нормативния административен акт. Сочи, че съдът не е съобразил приложимостта в процесния случай на процедурата по специалния Закон за защита на класифицираната информация /ЗЗКИ/ и правилника за прилагането му, в които не е предвиден като елемент от фактическия състав по издаване на акта неговото обнародване в „Държавен вестник“ /ДВ/. Иска отмяна на оспореното решение. В съдебно заседание и в писмени бележки процесуалният представител на касатора поддържа жалбата, излага допълнителни аргументи и претендира присъждане на направените разноски, съгласно приложен списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс /ГПК/.

Ответникът - К. Кънев, чрез пълномощника адв. А. Качаунова, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба и за правилност и законосъобразност на обжалваното решение, поради което иска същото да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспорения с нея съдебен акт, като предлага оставянето му в сила.

Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна.

Първоинстанционният съд е приел, че въпреки, че не попада сред изчерпателно посочените в чл. 7 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ видове подзаконови нормативни актове, по своята правна същност Списъкът на информацията, представляваща служебна тайна, утвърден със Заповед № 3-1031/05.05.2020 г. на председателя на ДАНС /Списъка/, представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Съдът е приел, че Списъкът е издаден на основание чл. 32 от Закона за Държавна агенция "Национална сигурност" /ЗДАНС/ във връзка с § 1, т. 3 от ДР на ЗДАНС от компетентен орган - ръководителят на съответното ведомство, но при неизпълнение на императивните правила по чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, регламентиращи процедурата по приемане на нормативния административен акт и тези по чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, чл. 78, ал. 2 от АПК и чл. 37, ал. 1 от ЗНА, относно процедурата по обнародването му в Държавен вестник, обуславяща неговата валидност. Установено е, че липсват данни за извършено обнародване на оспорения подзаконов нормативен акт, което е в противоречие с императивните изисквания на посочените разпоредби. Неизпълнението на това изискване препятства влизането му в сила и произвеждането на валидно правно действие. Посочено е, че обнародването е съществен /завършващ/ елемент от фактическия състав на издаването на акта, без който последният не би могъл да породи валидни правни последици, каквито поражда единствено действителният, валиден нормативен акт. Липсата на този елемент от фактическия състав на издаване на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. Като не е обнародван в Държавен вестник, нормативният акт не е породил валидно правно действие и е нищожен. Съдът също така е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е опорочен и поради наличие на други допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В нарушение на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 3 от ЗНА проектът на заповедта не е обявен на интернет страницата на ведомството, не са представени мотиви и доклад към него, не е предоставен и срок за становище на заинтересовани лица, поради което актът е приет без да са обсъдени мнения, предложения и възражения. От ответника не са ангажирани доказателства, преди приемането на акта да са били изготвени и мотиви, респективно доклад с изискуемото по чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание. Визираните разпоредби имат императивен характер, като с тях законодателят цели охраняване спазването на принципите, посочени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Според съда допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като рефлектират пряко върху основните принципи и начала на административното производство, регламентирани с нормите на чл. 4 - чл. 13 от АПК. Съдът е преценил, че доколкото засягат непосредствено правилността на взетото от органа решение, процесуалните нарушения са достатъчно основание за отмяна на административния акт, без да се обсъждат доводите на жалбоподателя за противоречие с нормативен акт от по-висока степен.

Решението е неправилно.

Основният довод в касационната жалба, поддържан и в първоинстанционното производство, е относно правната същност на Списъка и в частност оспорената т. 14 от същия. Твърди се, че актът не отговаря на критериите за нормативен административен акт, а има характер на вътрешнослужебен акт по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, като с него се създават задължения за определен и ограничен кръг адресати – служителите на ДАНС, поради което съдебното му обжалване е недопустимо.

Списъкът на информацията, представляваща служебна тайна, утвърден със Заповед № 3-1031/05.05.2020 г. на председателя на ДАНС, е издаден на основание чл. 32 от ЗДАНС вр. с § 1, т. 3 от ДР на ЗДАНС, чл. 26, ал. 3 вр. с ал. 2 от ЗЗКИ и чл. 21, ал. 1 и ал. 3 от Правилника за прилагане на ЗЗКИ.

С разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от Закона за защита на класифицираната информация /ЗЗКИ/ е дадена легална дефиниция на понятието "служебна тайна" - информацията, създавана или съхранявана от държавните органи или органите на местното самоуправление, която не е държавна тайна, нерегламентираният достъп до която би се отразил неблагоприятно на интересите на държавата или би увредил друг правнозащитен интерес. Легално определение се съдържа и в § 1, т. 3 от ДР на ЗДАНС определящ служебната тайна като информация, която не е държавна тайна, но е свързана с изпълнението на функциите и задачите на агенцията и с реализирането на правомощията на органите й или е получена в резултат на тази дейност, нерегламентираният достъп до която би се отразил негативно на интересите и сигурността на държавата, на дейността на агенцията, на нейните служители във връзка с изпълнението на службата им или на трети лица". В чл. 26, ал. 2 от ЗЗКИ е посочено, че информацията, подлежаща на тази класификация се определя със закон, а в ал. 3 изрично е предвидено задължението на ръководителя на съответната организационна единица в рамките на закона да обявява списък на категориите информация по ал. 2 за сферата на дейност на организационната единица. Редът и начинът за обявяване на категориите информация, определени като служебна тайна за сферата на дейност на организационната единица са уредени в чл. 21 от ППЗЗКИ. Нормата на чл. 32 от Закона за ДАНС предвижда, че списъкът на категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна, се определя със заповед на председателя на агенцията.

Тричленният съдебен състав е приел, че Списъкът е подзаконов нормативен акт, но липсват надлежни мотиви в подкрепа на този извод. Законовата дефиниция за нормативен административен акт се съдържа в нормата на чл. 75, ал. 1 от АПК, съответно чл. 1а от ЗНА. Според разпоредбата на чл. 1а от ЗНА нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Аналогична е дефиницията и по чл. 75, ал. 1 от АПК, според която нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно ал. 2 от същия член нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Елементите, които характеризират един административен акт като нормативен са той да съдържа административноправни норми, тези норми да се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати, и нормите да имат многократно действие.

Настоящият съдебен състав счита, че оспореният акт не е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, а представлява вътрешноведомствен акт. В своята практика Конституционният съд поддържа, че актовете, с които се създават права или задължения единствено за подчинени на адресанта органи и организации, са с чисто вътрешен характер и следва да се категоризират като "административни ненормативни вътрешнослужебни актове" (Решение № 8 от 23.04.2018 г. по к.д. № 13/2017 г., Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., Решение № 14 от 4.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 г.). За да се определи характера на един административен акт определящо е не наименованието му и не е достатъчно да се установи компетентността на издалия го орган, а е необходимо да се прецени и съдържанието на акта, което определя неговото юридическо действие. Списъкът не съдържа общи и абстрактни правила за поведение, не се отнася за неопределен и неограничен брой адресати, а има конкретна насоченост. Адресати на акта са служителите на държавната агенция, т.е. същият е насочен към подчинени на органа лица, поради което е вътрешнослужебен акт по смисъла чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК регламентира, че разпоредбите на АПК не се прилагат за актовете, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта. С оглед изложеното, неправилни са изводите на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА, както и за неизпълнение на изискването за обнародване на акта, доколкото предвид характера на акта същите са неприложими в процесния случай. Ето защо неправилен се явява и крайният правен извод на първоинстанционния съд за нищожност на оспорената точка 14 от Списъка на соченото основание, изведен при това без да са обсъдени всички основания за незаконосъобразност.

По отношение на т. нар. вътрешнослужебни актове законодателят в чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК е предвидил и изключение, когато с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В тази хипотеза попадат случаи, когато макар и формално актът да е насочен към подчинените на органа, издал акта, органи, организации или лица, с акта се нарушават или застрашават правата или законните интереси на граждани или юридически лица. Както е посочено в Решение № 21/26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. на КС, в този случай административният акт губи своя чисто вътрешен характер и проявява действие "навън" - спрямо трети лица (граждани и юридически лица). Именно това изключение е относимо към оспорената част по т. 14 от Списъка, съгласно която в списъка на категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна в ДАНС, попадат и данни относно резултати от извършени проверки в информационните фондове на ДАНС, в които се съхранява класифицирана информация, в случаите, когато тези данни не представляват държавна тайна. Независимо от обстоятелството, че гражданите не са преки адресати на акта, оспорената част от същия рефлектира в тяхната правна сфера, като засяга техни права и законни интереси. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Понятието "засягане" е разяснено в цитираното решение № 21/26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., според което административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. В хипотезата на извършена проверка в информационните фондове на ДАНС, в които се съхранява класифицирана информация, когато данните за резултатите от проверката включват и информация за конкретно лице и не представляват държавна тайна, за него е налице личен и пряк правен интерес от оспорване на Списъка, с който тези данни са включени в категориите информация, подлежаща на класификация като „служебна тайна“ в ДАНС.

От изложеното освен материалната незаконосъобразност на проверяваното решение се установява и наличието на касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК подложеният на касация съдебен акт трябва да бъде отменен и делото да се върне за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, който следва да извърши проверка на родовата подсъдност на спора, а ако приеме, че му е подсъден, съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК да обсъди всички основания по чл. 146 от АПК.

На основание чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото съдът следва да се произнесе и по разноските за водене на настоящото производство.

Мотивиран така, Върховният административен съд в петчленен състав на Втора колегия

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ решение № 6191/22.06.2022 г. по административно дело № 12238/2021 г. по описа на Върховния административен съд, постановено от тричленен състав на шесто отделение на ВАС.

ВРЪЩА делото на друг тричленен състав на ВАС за ново разглеждане.

Решението не подлежи на обжалване.