Особено мнение по тълкувателно дело № 4/2022 г. по описа на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегии на Върховния административен съд от съдиите: Любомир Гайдов, Емилия Миткова, Сибила Симеонова, Светлозара Анчева, Галина Солакова, Милена Златкова, Румяна Борисова, Илияна Дойчева, Искра Александрова, Мариета Милева, Павлина Найденова, Николай Гунчев, Даниела Мавродиева, Красимир Кънчев, Димитър Първанов, Мадлен Петрова, Аглика Адамова, Калина Арнаудова, Светослав Славов, Весела Андонова, Росица Драганова, Весела Павлова, Лозан Панов, Емил Димитров, Любка Петрова, Юлиян Киров, Полина Якимова, Румен Йосифов

На основание чл. 47 от Правилата за приемане на тълкувателни решения от Общото събрание на съдиите от първа или втора колегия на Върховния административен съд и от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд, изразяваме нашето становище за неправилност на решението, с което се приема, че юридическите лица с нестопанска цел, регистрирали се в Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като организации на и за хора с увреждания по смисъла на § 1, т. 12 от Допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания, в правно-организационната форма на фондации за осъществяване на дейност в частна полза, нямат правен интерес от оспорването на подзаконови нормативни актове, засягащи хората с увреждания, които не членуват в същите организации и с които организациите нямат сключен договор за социалната услуга „застъпничество“.

Считаме, че оспорването на съответните подзаконови нормативни актове от посочените организации е допустимо, по следните съображения:

Макар тези организации да се създадени в частна полза, те имат правен интерес да оспорват подзаконовите нормативни актове, отнасящи се до хората с увреждания, тъй като правата и законните интереси на юридическото лице с нестопанска цел са регламентирани в чл. 186, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 12, ал. 1 от Конституцията на Република България и това разбиране съответства на приетото в Тълкувателно решение № 2 от 2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общото събрание на първа и втора колегии на Върховния административен съд, че съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличие на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК предвижда, че право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Юридическите лица с нестопанска цел, в частност фондациите, включително и тези в частна полза, имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на АПК.

Според решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по конст. дело № 18/1995 г. на Конституционния съд на Република България задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. Посочено е, че разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията обхваща "всички административни актове" без оглед на техния характер и теоретична квалификация. В мотивите на решение № 5 от 17 април 2007 г. по конст. дело № 11 от 2006 г. на Конституционния съд на Република България е посочено, че засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 от АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. В мотивите на тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на ОСС от ВАС са изложени аргументи, че като организации в хипотезата на чл. 186 от Административнопроцесуалния кодекс, които са създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Според тълкувателното решение правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им.

В исторически аспект за първи път организациите на и за хора с увреждания намират нормативен израз в приетия през 1995 г. Закон за защита, рехабилитация и социална интеграция на инвалидите (отм. 2004 г.), като съгласно § 1, т. 10 от допълнителните разпоредби на този закон „национално представени организации на инвалиди" и "организации за инвалиди" са тези организации, които представляват инвалидите при условия и по ред, установени с акт на Министерския съвет. Дефинитивната норма на § 1, т. 10 от Допълнителните разпоредби на отменения Закон за интеграция на хората с увреждания определя, че "национално представителни организации на и за хората с увреждания" са тези организации, които представляват хората с увреждания и които са признати като такива при условия и по ред, установени с акт на Министерския съвет. За разлика от нея, сега действащият Закон за хората с увреждания въвежда две отделни дефиниции в § 1, т. 11 и т. 12 от допълнителните разпоредби на закона, посредством които ясно разграничава двата вида организации, като съгласно т. 11 "организации на хора с увреждания" са организации, в които повече от половината членове са хора с увреждания и се ръководят от хора с увреждания, а т. 12 определя "организации за хора с увреждания" като организации, създадени да предоставят услуги на и за хора с увреждания и които поемат застъпническа роля от името на хора с увреждания. Видно от така дадените определения, законодателят е диференцирал двете понятия, като е поставил като задължително условие за организациите на хора с увреждания наличието на членски състав, т. е. персоналният им субстрат да се състои от хора с увреждания, а също така те да се ръководят от хора с увреждания. С оглед посочените задължителни предпоставки организациите на хора с увреждания не могат да съществуват в правно-организационната форма на фондации. Доколкото подобни изисквания липсват за организациите за хора с увреждания, не се установяват от анализа на относимата нормативна уредба и не би могло да бъдат извлечени по тълкувателен път, то посочените организации по § 1, т. 12 от Допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания могат да бъдат учредени и като фондации, включително в частна полза. Относно въпроса за правния интерес на организациите на хора с увреждания по § 1, т. 11 от Допълнителните разпоредби на ЗХУ от оспорването на подзаконови нормативни актове, засягащи хора с увреждания, липсва формирана противоречива съдебна практика, поради което считаме, че този въпрос стои извън предмета на тълкуване по настоящото тълкувателно дело.

Не може да се приеме, че само организациите, които отговарят на условията на чл. 92 от Закона за хората с увреждания, имат интерес от обжалване на подзаконови нормативни актове, касаещи хората с увреждания. Подобно тълкуване не следва нито от Закона за хората с увреждания, нито от Закона за социалните услуги, нито от някой друг от нормативните актове от позитивното право. Интересът от обжалване на тези организации е очевиден поради членската им маса и/или поради дейността им. Но не само те са тези, които осъществяват дейност в подкрепа на хората с увреждания. Няма опора в закона разбирането, че организациите по т. 12 от Допълнителните разпоредби на ЗХУ са само тези, предоставящи социалните услуги, регламентирани в чл. 15 от Закона за социалните услуги. Разпоредбата-определение, съдържаща се в т. 12 от Допълнителните разпоредби на ЗХУ, не дава основание за подобно тълкуване. В двата закона - ЗХУ и ЗСУ, са употребени различни понятия относно субектите, спрямо чиято защита е приет законът. В ЗХУ е употребено понятието „хората с увреждания“. В чл. 1 от него е регламентирано, че законът урежда обществените отношения, свързани с упражняване на правата на хората с увреждания в Република България. В Закона за социалните услуги е регламентирано, че право на социални услуги имат лицата, нуждаещи се от подкрепа за превенция и/или преодоляване на социалното изключване, реализиране на права или подобряване на качеството на живот, независимо от тяхната възраст, здравно състояние, образование, доходи, социално и имуществено състояние. Няма знак за равенство между хора с увреждания и лица, нуждаещи се от социални услуги. Вярно е, че повечето хора с увреждания имат нужда и са ползватели на социални услуги, но вероятно има и такива, които не са ползватели на тези услуги. Също така много от ползвателите на социални услуги не са хора с увреждания. Тоест, подкрепата за хората с увреждания не се изчерпва със социалните услуги, регламентирани със ЗСУ, а и с други дейности, които, макар и да не са в кръга на социалните услуги, указват подкрепа на хората с увреждания. Този извод следва и от неизчерпателното изброяване на областите на подкрепа и средствата за оказване на подкрепа за хората с увреждания в чл. 5 от едноименния закон.

Оспорването на подзаконови нормативни актове, касаещи хората с увреждания, заради твърдяно противоречие с нормативни актове от по–висока степен в йерархията на нормативните актове, е подкрепа за хората с увреждания, защото при благоприятен изход на оспорването, ще предотврати засягане на законоустановени техни права и интереси. Безспорно е, че в Закона за хората с увреждания са предвидени множество институции и органи – министърът на труда и социалната политика, Агенцията за хората с увреждания, Съвет за наблюдение, Национален съвет за хората с увреждания, координатори по правата на хората с увреждания, областни съвети за провеждане на политиката за правата на хората с увреждания, които наред с друго са натоварени и с правомощието да участват в изработването, отчитането и оценката на нормативните актове, касаещи хората с увреждания. Многобройността на органите, ангажирани в тази област на обществените отношения, е своеобразна гаранция за защита правата и интересите на тези лица, но практиката е тази, която показва доколко ефективна е така предвидената законова гаранция. Поради това интерес от оспорването на подзаконовите нормативни актове, касаещи хората с увреждания, би следвало да се признае не само на самите лица и организациите, които ги представляват, поради членството им в тях, но и на всяка организация по смисъла на § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на АПК, която осъществява дейности в областта на правата за хората с увреждания.

Разбирането на мнозинството от общото събрание на съдиите, че интерес от оспорване на подзаконовите нормативни актове имат единствено и само национално представените организации на и за хора с увреждания, не съответства на духа на закона за по-мащабна защита на правата и интересите на тази част от обществото. Това разбиране ограничава правото на обжалване до организации, за които държавата осигурява финансова подкрепа (чл. 95, ал. 1 от ЗХУ), който факт сам по себе си поставя под съмнение активността им за оспорване на подзаконовите нормативни актове, приети от органите на държавата, натоварени с нормотворческа компетентност в тази област. Юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в частна полза в областта на правата за хората с увреждания, макар и да не могат да кандидатстват за финансова подкрепа от държавния бюджет (по аргумент от чл. 96 от ЗХУ) имат интерес от оспорване на подзаконовите нормативни актове, касаещи хората с увреждания. Това разбиране, освен че създава допълнителни гаранции за тази уязвима част от обществото, е и израз на повишеното обществено съзнание, за което държавите – страни по Конвенцията за правата на хората с увреждания, са задължени да предприемат ефективни мерки (чл. 8 от Конвенцията).

Хората с увреждания са уязвима социална група, нуждаеща се от специална закрила и засилена подкрепа. Нормата на чл. 51, ал. 3 от Конституцията предвижда, че лицата с физически и психически увреждания се намират под особена закрила на държавата и обществото. По легалното определение на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗХУ те са лица с физическа, психическа, интелектуална и сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с обкръжаващата ги среда би могла да възпрепятства тяхното пълноценно и ефективно участие в обществения живот. Целите на закона са посочени в чл. 2 от ЗХУ и включват насърчаване, защитаване и гарантиране на пълноценното и равноправно упражняване на правата и свободите на хората с увреждания (т. 1), създаване на условия за социално приобщаване на хората с увреждания (т. 2) и предоставяне на подкрепа за хората с увреждания и техните семейства (т. 4). Достъпът до правосъдие и правната защита на хората с увреждания са средства за оказване на подкрепа с цел социално приобщаване и са изрично регламентирани в Раздел V към Глава четвърта "Подкрепа за социално приобщаване" на Закона за хората с увреждания. В чл. 13 от Конвенцията за правата на хората с увреждания е предвидено, че държавите членки следва да осигуряват на хората с увреждания ефективен достъп до правосъдие наравно с всички останали. Това задължение е намерило израз и в чл. 67 от ЗХУ. Правосъдието е една от областите на подкрепа (чл. 5, ал. 1, т. 11 от ЗХУ), а както вече беше посочено, средствата за оказване на подкрепа за хората с увреждания с цел социално приобщаване включват и достъпа до правосъдие и правна защита (чл. 5, ал. 2, т. 8 от ЗХУ).

Свободата на сдружаване е прогласена в чл. 12, § 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз и в чл. 11, § 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Правото на сдружаване е конституционно гарантирано в чл. 44, ал. 1 от Конституцията на Република България, а в чл. 12, ал. 1 е посочено, че сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси. Съгласно чл. 6, ал. 3 от ЗЮЛНЦ юридическите лица с нестопанска цел са носители на всички права и задължения, които не са свързани с естествените качества на физическите лица. Фондацията е юридическо лице с нестопанска цел без членска маса и без корпоративно устройство, което се учредява с едностранен учредителен акт за постигане на определена от неговите учредители нестопанска цел. Целта е мотив за създаването на фондацията и е конститутивен елемент при учредяването ?. Посочването на целите е част от задължителното съдържание на учредителния акт на фондацията, определено в чл. 34 от ЗЮЛНЦ, и е един от двата задължителни елемента за действието му (ал. 2). Именно във връзка с постигането на нейната нестопанска цел на фондацията се предоставя имуществото от страна на учредителите ?, без което тя не би могла да съществува. За юридическите лица с нестопанска цел в частна полза не съществуват ограничения при определяне на конкретните нестопански цели, които могат да преследват. Подкрепата на хора с увреждания и защитата на човешките права са част от целите на юридическите лица с нестопанска цел за общественополезна дейност (чл. 38, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗЮЛНЦ), за които те може да изразходват имуществото си, но това обстоятелство не изключва възможността посочените цели и дейностите, свързани с реализацията им, да бъдат осъществявани от фондация, учредена в частна полза. Националната представителност на организациите и изискването за вписване по реда на ЗЮЛНЦ като юридически лица в обществена полза като критерий по чл. 92 от ЗХУ също не са предпоставки за осъществяване на дейността им.

Освен това, видно от нормата на чл. 8, ал. 1 от ЗХУ, ролята на национално представителните организации на и за хората с увреждания е да сътрудничат на държавните и местните органи при осъществяването на държавната политика за правата на хората с увреждания, като създават условия и съдействат за реализирането на програми и проекти в тази област. Определящо за организациите за хора с увреждания е обстоятелството, че същите се създават с нормативно определени предмет на дейност и цел, включващи предоставянето на услуги на и за хора с увреждания и поемането на застъпническа роля от името на хора с увреждания. Върху тази цел не рефлектира обстоятелството дали фондацията, осъществяваща дейност като организация за хора с увреждания, е учредена и се е самоопределила за осъществяване на дейност в частна или в обществена полза. Подобно ограничаване във връзка с насочеността на реализираните от дейността облаги и интереса, чието удовлетворяване се преследва, по отношение на юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващо такава дейност и преследващо подобни цели, липсва в нормативната уредба. Специалният Закон за хората с увреждания не дава определение на понятието „услуги на и за хора с увреждания“, но понятието “услуги“ присъства в средствата за оказване на подкрепа за хората с увреждания с цел социално приобщаване по чл. 5, ал. 2 от закона, като в т. 3 присъстват „услуги, подпомагащи трудовата реализация“, а в т. 5 - „социални услуги“. Социалните услуги са дефинирани в чл. 3, ал. 1 от Закона за социалните услуги (ЗСУ) като дейности за подкрепа на лицата за: 1. превенция и/или преодоляване на социалното изключване; 2. реализиране на права и 3. подобряване качеството на живот. По силата на закона целта на учредяването на тези организации включва и поемане на застъпническа роля от името на хора с увреждания.

В действащата нормативна уредба липсва легална дефиниция на „застъпническа роля“. В § 1, т. 7 от Допълнителните разпоредби на ЗСУ се съдържа легална дефиниция на „застъпничество“, определено като „дейност за подкрепа на лицето да защити и да отстоява своите права и потребности в рамките на налични правни и административни процедури“. Езиковото и логическото тълкуване на понятието „застъпническа роля“, от една страна, разкрива различния му обхват от термина „застъпничество“ по ЗСУ, а от друга, обуславя извод, че тази дейност е иманентно свързана със защитата на правата на хората с увреждания. Следва да бъде съобразено, че застъпничеството по смисъла на Закона за социалните услуги е дейност за подкрепа на лицето да защити и да отстоява своите права и потребности в рамките на налични правни и административни процедури, а поемането на застъпническата роля се извършва от името на хора с увреждания. Използването от законодателя на различни понятия и словесни конструкции води до извод, че застъпническата роля на тези организации не се ограничава само до подкрепа на хора с увреждания, които да предприемат действия по защита на своите права, а включва и възможността тези действия да се предприемат от самата организация в полза на хора с увреждания за защита на техните права. Застъпническата роля на този вид организации изисква активно поведение от тяхна страна, състоящо се в извършването на правни действия от името на хора с увреждания, като правните последици настъпват в правната сфера на съответните лица. Анализът на нормативната уредба разкрива разлика и между застъпническата роля на организациите за хора с увреждания и мерките за подкрепа по чл. 65 - 66 от ЗХУ, предназначени да улеснят личното упражняване на отделните права.

Посочените в учредителния акт и регистрирани цели на фондацията обуславят законния интерес от постигането им, което, както беше посочено, е мотив и движеща сила за учредяването и съществуването на фондацията. Дори и при липсата на сключен договор за застъпничество, фондацията, регистрирана като организация за хора с увреждания, продължава да преследва постигането на целите си и да осъществява дейността си, включващи предоставянето на услуги на и за хора с увреждания и поемането на застъпническа роля от името на посочената социална група. Дали и доколко ще бъдат постигнати тези цели, е ирелевантно за преценката за наличие на правен интерес. От съществено значение е, че същите са предварително определени, посочени и регистрирани като такива, насочени към защита на правата на хора с увреждания.

Едно от средствата за постигането на тези цели е оспорването на подзаконови нормативни актове, засягащи хората с увреждания. Проверката на тези конкретни цели и предмет на дейност на фондацията в частна полза, както и преценката дали същата е създадена като организация за хора с увреждания, се осъществяват при вписването от регистърния съд за регистрираните преди 01.01.2018 г., респективно от длъжностното лице по регистрацията към Агенцията по вписвания след тази дата. Въпросът - дали такива цели и предмет на дейност влизат в колизия с липсата на предвидена възможност за actio popularis, не може да бъде решаван в рамките на съдебноадминистративния процес от съда, осъществяващ проверката за допустимост на подадена жалба. Регистрираните цели и предмет на дейност на фондацията обуславят законния интерес от осъществяването им. Ако посочените в учредителния акт и регистрирани предмет на дейност, цели и средства за тяхното постигане, независимо от начина на словесното им формулиране, включват или са свързани със защитата на правата на хора с увреждания, на фондацията следва да се признае правен интерес от оспорване на подзаконовите нормативни актове, уреждащи съответната материя и засягащи правата на хора с увреждания. Засягането на законния интерес на фондацията е обусловено от непосредствената връзка между уредените с подзаконовия нормативен акт обществени отношения и предмета на дейност и целите на фондацията. Евентуалната отмяна на незаконосъобразен подзаконов нормативен акт би имала благоприятен правен ефект върху правната сфера на хора с увреждания, но този резултат има производен характер. Ползата, която биха имали хора с увреждания от отмяната на незаконосъобразен подзаконов нормативен акт, засягащ техните права, не прави фондацията техен процесуален субституент. Както вече беше посочено, тя преследва постигането на своите надлежно регистрирани цели чрез осъществяване на дейността си, насочена към тяхното постигане, които обуславят нейния законен интерес.

Съдебната практика е последователна в разбирането си, че правният интерес е процесуалноправно понятие и се свързва с призната от закона възможност да се търси съдебна защита на засегнати права, свободи и законни интереси, като той трябва да бъде пряк, личен и непосредствен. Интересът от оспорването е правен, тъй като гарантира осъществяването на определените в учредителния акт и законово регистрирани цели на фондацията и предмет на дейност, насочен именно към тяхното постигане. Интересът от оспорването е пряк и непосредствен, доколкото чрез отмяната на незаконосъобразен подзаконов нормативен акт или отделни негови разпоредби се цели предотвратяването или премахването на неблагоприятни правни последици от действието на акта, като евентуалната отмяна рефлектира пряко в правната сфера на фондацията посредством удовлетворяване на законния интерес от постигане на нейните цели и за осъществяване на предмета на дейност, свързани със защитата на правата на хора с увреждания. Интересът от оспорване е личен, тъй като оспорването е свързано с постигането на определените и регистрирани конкретни цели и осъществяването на предмета на дейност на фондацията, насочени към защита на хора с увреждания. Непризнаване на активна процесуална легитимация за оспорване на подзаконови нормативни актове или отделни норми в тях, засягащи правата на хора с увреждания, би ограничило постигането на определените и регистрирани цели и осъществяването на предмета на дейност на фондацията да поема застъпническа роля от името на хора с увреждания в защита на правата им и до голяма степен би лишило от съдържание и обезсмислило съществуването и функционирането на юридическото лице.

Изложените по-горе мотиви и фундаменталният характер на регулираната материя за социалното равенство между хората изключва териториално ограничение на дейността на фондациите, регистрирани като организации за хора с увреждания и определяне на правния интерес от обжалването на посочените актове в зависимост от наличието на териториална свързаност. Такова тълкуване съответства и на целта на нормативната уредба да бъдат съобразени и гарантирани в максимална степен правата на хората с увреждания. Следва да бъде посочено, че дори и при отчитане на спецификите на фондациите, с оглед липсата на членски състав, признаването на правен интерес от оспорването кореспондира и с приетото в Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС, че правният интерес на юридическите лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им.

Предвид гореизложеното, смятаме, че на въпроса: „Имат ли юридическите лица с нестопанска цел, регистрирали се в Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като организации на и за хора с увреждания по смисъла на § 1, т. 12 от Допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания, в правно-организационната форма на фондации за осъществяване на дейност в частна полза, правен интерес от оспорването на подзаконови нормативни актове, засягащи хората с увреждания, които не членуват в същите организации и с които организациите нямат сключен договор за социалната услуга „застъпничество“, следва да се отговори положително.

По тези съображения не сме съгласни с гласувания диспозитив от мнозинството в общото събрание и поради това подписваме тълкувателното решение с особено мнение.