Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на директора на Районна здравноосигурителна каса /РЗОК/ Варна чрез процесуалния представител гл. юрисконсулт П. Сотирова срещу решение № 12831 от 29.11.2024 год. постановено по адм. д. № 1031/2024 год. по описа на Административен съд Варна, с което отменя по жалба на „Амбулатория медицински център за специализирана помощ Транспортен медицински център“ ЕООД ЕИК 200469163 със седалище и адрес на управление гр. Варна, пл. Славейков № 1, представлявано от управителя д-р Г. Г. Х. Заповед за налагане на санкции № РД-11-137/11/17.04.2024 год. на директора на РЗОК Варна.
В касационната жалба са релевирани оплаквания за нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което се иска отмяна на съдебния акт, както и да се отхвърли оспорването и да се потвърди изцяло издадената от органа заповед за налагане на санкции. Претендира се присъждане на направените съдебни разноски за двете съдебни инстанции, включващи заплатена такса за касационното обжалване в размер на 200 лева, заплатена такса за призоваване на свидетели в размер на 60 лева и юрисконсултско възнаграждение за всяка инстанция.
Ответникът „Амбулатория медицински център за специализирана помощ Транспортен медицински център“ ЕООД не изразява становище по касационната жалба.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в преклузивния 14 дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна.
По делото е установено, че между „Амбулатория медицински център за специализирана помощ Транспортен медицински център“ ЕООД и Националната здравноосигурителна каса са сключени Договор № 030850/14.02.2020 год. и Договор № 030850/25.10.2023 год. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ. Директорът на РЗОК Варна е издал Заповед №РД-11-137/23.01.2024 год., с която, на основание чл.72, ал.3 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, е наредено на посочените в нея служители контрольори в РЗОК Варна да извършат в срок до 29.03.2024 год. проверка на „Амбулатория медицински център за специализирана помощ Транспортен медицински център“ ЕООД. В заповедта е посочена конкретната задача проверка на специализирана извънболнична медицинска помощ съгласно разпоредбите на ЗЗО, ИД, НРД №РД-НС-01-2/01.09.2023 год. за МД между НЗОК и БЛС за 2023-2025 год. и НРД №РД-НС-01-4/23.12.2019 год. за МД между НЗОК и БЛС за 2020-2022 год. Заповедта за назначаване на проверката е връчена на управителя на дружеството на 24.01.2024 год. Резултатите от проверката са обективирани в Протокол № РД-11- 137/5/25.03.2024 год., екземпляр от който е връчен на представляващия дружеството на 29.03.2024 год. В указания 7 дневен срок не са постъпили възражения срещу констатациите от проверката. На 17.04.2024 год. на основание чл.74, ал. 5 от ЗЗО и чл. 463, ал. 1 от НРД за МД за 2023-2025 год. директорът на РЗОК Варна е издал Заповед за налагане на санкции №РД-11-137/11/17.04.2024 год., с която на „Амбулатория медицински център за специализирана помощ Транспортен медицински център“ ЕООД са наложени общо 38 санкции, както следва: две санкции „финансова неустойка“ в размер на по 100 лв. всяка от тях на основание чл.416, ал.1 от НРД за МД за 2020-2022 год. (т.1 и т.2 от заповедта); една санкция „финансова неустойка“ в размер на 100 лв. на основание чл. 457, ал. 1 във връзка с чл. 453, ал. 7 от НРД за МД за 2023-2025 год. (от т. 3 до т.12 вкл. от заповедта); тридесет и пет санкции „прекратяване на договора“ частично по точно определени пакети по отношение на конкретни лекари на основание чл.59, ал.11, т.1 от ЗЗО и чл.462, ал.1, буква „а“ от НРД за МД за 2023-2025 год. (от т.13 до т.47 вкл. от заповедта).
В първоинстанционното производство са разпитани трима от лекарите-специалисти, работещи в лечебното заведение, както и част от пациентите, за които се твърди, че реално не са били прегледани или не са получили съответните медицински услуги така, както са описани в представените пред РЗОК Варна амбулаторни листове.
Първоинстанционният съд е приел, че оспорената пред него заповед за налагане на санкции е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, в нея са изложени приетите за установени от административния орган факти и са посочени приложимите правни норми. Съдът е установил, че изводите на контрольорите за извършени нарушения се основават единствено и само на приложените към административната преписка декларации от съответните пациенти, а по делото са представени декларации от част от пациентите в обратния смисъл. Посочено е, че становището на проверяващите за наличие на отчетени пред РЗОК медицински дейности, които реално не са извършени, е оспорено от управителя на проверяваното здравно заведение в хода на проверката. Съдът е приел, че административният орган е нарушил задължението по чл. 35 от АПК да изясни всички факти и обстоятелства от значение за случая и да се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите страни, като нарушението на посоченото задължение е довело и до нарушение на изискването за надлежно мотивиране на заповедта. Според първостепенния съд мотивите на заповедта са бланкетни и не отговарят на изискванията на закона като повтарят изложените в констативния протокол. С оглед наличието на различни писмени декларации от част от пациентите, показанията на разпитаните по делото свидетели, липсата на обсъдени от органа възражения на лечебното заведение и без изложени самостоятелни мотиви в тази насока, съдът е счел, че не може да извърши преценка дали правилно е приложен материалния закон и дали действително са извършени посочените от органа нарушения. Относно нарушенията по т. 13 – т. 47 от заповедта е посочено, че с факта на частично прекратяване на договора на едно и също основание и текст от него след първото по ред прекратяване за съответен специалист лишава от предмет последващото. Според първата инстанция поради наличието единствено на декларации, оспорени от жалбоподателя не се установява по безспорен начин неизвършване на дейността, тъй като други доказателства в хода на съдебното производство не са ангажирани от органа. Съдът е приел също така, че е налице отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.
Решението е валидно и допустимо, но е неправилно.
Съгласно чл. 74, ал. 4 от ЗЗО лицето - обект на проверката има право да даде писмено становище пред управителя на НЗОК съответно пред директора на РЗОК по направените от длъжностното лице по ал. 3 констатации в 7 дневен срок от връчването на протокола по ал. 3. Възможността за излагане на становище по констатациите в протокола е предоставена за да може страната да ползва правото си на защита и да бъдат изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая, които биха могли да възпрепятстват издаването на административния акт. Ако издаде заповед за налагане на санкция, административният орган е длъжен да изложи мотиви защо счита, че лицето-обект на проверката е допуснало нарушения на задълженията си по НРД, като разгледа и обсъди възраженията на лечебното заведение срещу констатациите в протокола по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, каквото задължение има и в изпълнение на разпоредбата на чл. 35 от АПК, след което да обоснове приложените санкции. Видно от доказателствата по административната преписка обаче, в процесния случай такова писмено становище, съдържащо възражения срещу констатациите на контролните органи, не е подадено от страна на лечебното заведение. Основателно е възражението на касатора, че представените 2 бр. писмени становища на управителя на ЛЗ не са писмено становище по смисъла на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО, а същите предхождат съставянето на констативния протокол и съдържат обяснения по см. на чл. 435, ал. 4 от НРД за МД 2023-2025 год. Освен това същите не съдържат конкретни възражения и доводи, а единствено в едно изречение лаконично е посочено, че пациентите са прегледани на съответните дати от специалисти, за което има издадени амбулаторни листове. Следва да бъде съобразена възможността за препращане в мотивите на административния акт към констатации, съдържащи се в друг документ, и задължителното тълкуване на закона, дадено в Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, съгласно което фактическите основания за издаване на заповедта за налагане на санкции могат да се съдържат и в друг документ, който предхожда издаването на оспорения акт, какъвто в процесния случай е констативния протокол. С оглед изложеното изводите на съда за неспазване на изискването за надлежно мотивиране на акта и за нарушение на задължението чл. 35 от АПК са неправилни и необосновани.
Въпреки, че е отменил заповедта за налагане на санкции в нейната цялост, първоинстанционният съд е обсъдил само част от констатираните нарушения, за които със заповедта са наложени санкции. По отношение на констатираните нарушения по т. 13-т.47 от заповедта, за които е наложена санкция прекратяване на договора – частично по отношение на лекаря, който не е извършил тази дейност, съдът е установил наличието на подадени две декларации от някои от пациентите с различно съдържание, които обаче касаят само част от процесните случаи (т.21-т.32 вкл. и т.40 от заповедта). Констатираните противоречия в декларациите могат да бъдат преодолени чрез събраните гласни доказателства, които обаче съдът не е обсъдил и анализирал. В останалата част от случаите (т.13-т.20 вкл., т.33-т.39 вкл. и т.41-т.47 вкл.), в които са установени нарушения и са наложени санкции, е налице декларация, че лицата не са посещавали лекарите в ЛЗ на съответните дати и че положеният подпис в амбулаторните листове не е техен. Тези случаи не са обсъдени от първоинстанционния съд и съдът не е формирал правни изводи, относно нарушенията и наложените за тях санкции. Липсва яснота защо съдът не е кредитирал декларациите, а е счел, че е необходимо органът да ангажира и други доказателства, както и какви точно доказателства е следвало да бъдат представени от негова страна. Липсват мотиви и по т.1-т.12 от заповедта, като съдът единствено е съобразил подадените декларации от пациентите П. и И. (т.7 и т.10 от заповедта), но не е взел предвид обстоятелството, че в случаите по т.1-т.12 от акта са констатирани нарушения на изискванията за работа с медицинска документация, като за случаите по т.3-т.12 е наложена една обща санкция. При постановяване на обжалваното решение, административният съд не е изложил мотиви относно материалната законосъобразност на акта. Постановената отмяна на заповедта за налагане на санкции, при липса на собствени фактически установявания и правни изводи на съда досежно материалната законосъобразност на оспорения акт, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт.
Като не е извършена пълна проверка от съда за законосъобразност на акта е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Липсата на мотиви по съществото на спора, който се свежда до това дали дружеството е извършило посочените нарушения, препятства касационната инстанция да прецени прилагането на материалния закон, защото съгласно чл. 220 от АПК, ВАС извършва тази преценка въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. В този контекст се налага извод за нарушаване на процесуалното правило по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Мотивите на съдебния акт задължително трябва да съдържат какво приема съдът за установено относно фактическите положения като посочи след обсъждане и от преценката на кои доказателства той идва до тази фактическа обстановка. Когато има разноречиви доказателства, съдът трябва да посочи, кои възприема и кои отхвърля, а също и да обясни защо приема едните, а отхвърля другите. От мотивната част на съдебния акт трябва да личи и преценката на съдебния състав на установените факти и приложението на закона към тях. Неизлагането на мотиви и правни изводи в дължимия обем и смисъл винаги представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила и има за последица постановяването на неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК решение, което обуславя отмяна на обжалвания съдебен акт по реда на чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 2 от АПК.
Предвид неправилността и необосноваността на формираните от съда изводи за наличие на основанията за отмяна на акта по чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК и липсата на мотиви за съответствието му с материалния закон и доколкото аргументите на първата инстанция за противоречие с целта на закона са послужили за отмяна на заповедта, но същите са относими само към наложените санкции за нарушенията по т.13-т.47 вкл. от заповедта, те не следва да бъдат обсъждани по същество от настоящата инстанция.
Налице са условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, след отмяна на неправилното решение делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния административен съд, който да разгледа по същество жалбата на лечебното заведение срещу заповедта за налагане на санкции. При новото разглеждане на делото съдът трябва да извърши цялостна преценка на всички относими и допустими доказателства, които са събрани по делото като обсъди доказателствената им сила, съществуващите противоречия между тях и да обоснове фактическите и правните си изводи относно релевантните по спора факти и обстоятелства, както и да изпълни задължението си по чл. 168, ал. 1 от АПК да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК.
По искането за присъждане за разноски за настоящата съдебна инстанция ще се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото на основание чл. 226, ал. 3 от АПК.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ от АПК и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд в състав на шесто отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 12831 от 29.11.2024 год. постановено по адм. д. № 1031/2024 год. по описа на Административен съд Варна.
ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.