Производството е по чл. 229, ал. 1, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по частни жалби подадени от адв.д-р П. Н. С. и адв.Д. Х. Д. и двете от гр.София, срещу Определение № 25637/28.07.2025 г., постановено по адм. дело № 7423/2025 г. по описа на Административен съд София-град, с което на основание чл. 159, т. 1 от АПК, са оставени без разглеждане жалбите им срещу разпоредбите на чл. 8, ал. 4 и ал. 6 и чл. 9, ал.1 от Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България, утвърдена със Заповед № РД-02-7 от 07.04.2016 г., изменена и допълнена със Заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г. на Главния прокурор и е прекратено производството по делото.
Частните жалбоподатели поддържат, че обжалваното определение е недопустимо и неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано.
Считат, че обжалваното определение е недопустимо, тъй като е постановено по дело с предмет разпоредби с нормативен характер, родово подсъдни на ВАС. Твърдят, че първоинстанционният съд не е изложил мотиви относно правната природа на обжалваните разпоредби, обуславяща реда за тяхното приемане, отмяна или оттегляне, както и мотиви относно релевантния момент, към който се преценява „съществуването им в правната действителност“. Посочват, че съдът вместо да упражни дължимия контрол за законосъобразност е легитимирал безконтролната злоупотреба с правомощия и избягване на последиците на съдебното производство от страна на главния прокурор.
Излагат подробни съображения, че оспорените разпоредби неправомерно ограничават действието на чл. 29 и чл. 31 от Закона за адвокатурата и съдът дължи произнасяне относно незаконосъобразността им; че същите по естеството си са с нормативен характер и изследването на законосъобразността им следва да се извърши от състав от трима съдии; че същите съществуват в правния мир – чл. 6-7 от новите Правила за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на РБ; че дори да се приеме, че оспорените разпоредби са отменени / а те не са, тъй като акта с които това е направено е нищожен/, те подлежат на съдебен контрол за времето през което са действали.
Поддържат, че в течение на цялото съдебно производство липсва заключение относно правния характер на обжалваните разпоредби, като такова заключение не се съдържа и в обжалваното определение. Съдът не е обсъдил и релевираната нищожност на акта, с който са отменени процесните разпоредби и са приети нови разпоредби със същото съдържание и смисъл.
Отправят искане за преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по въпроса противоречи ли на правото на ЕС уредба, която едностранно ограничава /забранява или забавя във времето/ правото на достъп на адвокати, пострадали лица и сигналоподатели до прекратени преписки в прокуратурата с отказ да се разследват съобщения за престъпления, която уредба не е приета по регламентиран в закон ред и не е публична и искане до Конституционния съд за установяване противоречие на текста на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК /както е тълкуван от съдебните състави в производството/ с чл. 41, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията.
Искат да се обезсили, респ. отмени обжалваното определение и се постанови ново по съществото на спора, с ясно заявена позиция относно правната природа на обжалваните разпоредби. Претендират и присъждане на всички направени разноски по производствата до момента.
Ответната страна - Главният прокурор на РБ, чрез надлежно упълномощен пълномощник Д.Димитрова, с писмен отговор, оспорва частната жалба на адв. Д.Д. като неоснователна. Поддържа, че обжалваният съдебен акт е допустим, постановен от компетентен съд; че оспорената Инструкция по своя характер е вътрешноведомствен акт, издаден при упражняване на общото организационно и административно ръководство на прокуратурата; че същата е отменена и поради отмяната й е налице хипотезата на чл. 159, т. 1 от АПК, както правилно е приел и първоинстанционния съд.
Счита, че следва да се оставят без уважение исканията за преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз и до Конституционния съд, като в тази връзка се излагат подробни съображения.
Иска обжалваното определение като правилно да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на направените по делото разноски, изразяващи се в юрисконсултско възнаграждение пред всички съдебни инстанции.
Върховният административен съд, Шесто отделение, при извършената проверка на обжалваното определение по реда на чл. 218 от АПК, във връзка с чл. 236 от АПК, приема за установено следното:
Частните жалби са подадени в преклузивния 7 дневен срок по чл.230 от АПК, от надлежни страни, за които оспореният с тях съдебен акт е неблагоприятен, срещу определение от кръга на визираните в чл. 160, ал.1 и чл. 229, ал.1, т.1 от АПК, поради което са процесуално допустими.
Разгледани по същество, частните жалби са неоснователни.
Производството по делото е образувано по подадена до ВАС жалба от адв. Д. Д. от гр. София, срещу чл. 8, ал. 4 и ал. 6 и чл. 9, ал. 1 от Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България, утвърдена със Заповед № РД-02-7 от 7.04.2016 г., изменена и допълнена със Заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г. на главния прокурор (Инструкцията).
Съгласно чл. 8, ал. 4 от Инструкцията достъп до материалите по преписки, до предаването им в архив след решаването им, вкл. такива по реда на административния надзор за законност, се осигурява след разрешение на прокурор, както следва: 1. на лицето, направило съобщението или подало сигнал в прокуратурата, и негови упълномощени представители – след представяне на документ за самоличност и пълномощно, а в случаите когато упълномощеният представител е адвокат – и адвокатска карта; 2. на адвокат, който не е изрично упълномощен – след писмено заявление и представяне на адвокатска карта. Информация за деловодното движение по преписката в тези случаи се предоставя на адвокат след представяне на адвокатска карта, без да е необходимо разрешението на прокурор; 3. извън случаите по т. 1 и т. 2, достъпът се осигурява след писмено мотивирано заявление и представяне на документ за самоличност от заявителя.
Според ал. 6 в случаите на ал. 3, ал. 4 и ал. 5, когато наблюдаващият прокурор и прокурорът, решил преписката, отсъства, разрешението се дава от административния ръководител или негов заместник.
Разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от Инструкцията регламентира, че преписи от документи могат да се издават, при спазване на разпоредбите на процесуалните закони, Закона за защита на личните данни и Закона за защита на класифицираната информация, след разрешение на прокурор по реда, предвиден чл. 8, ал. 3 и ал. 4 от настоящата инструкция.
С Определение № 1441/16.02.2022 г. по адм. дело № 5604/2021г. ВАС е приел, че не е компетентен да се произнесе по жалбата, тъй като оспорената инструкция не представлява нормативен акт. Според съда с инструкцията се установяват правила за поведение, които са израз на вътрешна йерархическа и техническа зависимост, т.е. актът има вътрешноведомствен характер. Тъй като инструкцията с нейното съдържание има действие в рамките на службата, нейното неизпълнение не се свързва с административно наказание за неизпълнение, а се регулира чрез вътрешния йерархичен контрол. С подробно изложени мотиви ВАС е прекратил производството и е изпратил делото по компетентност на АССГ.
С Определение № 8082 от 14.10.2022 г. по адм.дело № 1406/2022г. тричленен състав на АССГ е оставил без разглеждане жалбите на адв. Д. Д. и новоконституираната страна - адв. П. С. срещу оспорените разпоредби, като е приел, че жалбата е просрочена и е прекратил производството по делото.
С Определение № 750 от 24.01.2023 г. по дело № 11384/2022 г. по описа на ВАС, съдът е отменил Определение № 8082 от 14.10.2022 г. на АССГ и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия като е приел, че в жалбата има искане за обявяване на нищожност на оспорените разпоредби от Инструкцията.
С Решение № 1935 от 24.03.2023 г. тричленен състав на АССГ по дело № 1406/2022 г. е отхвърлил жалбите на адв. Д. Д. и адв. П. С. срещу оспорените разпоредби, в частта, с която се претендира нищожността им и е оставил без разглеждане жалбите срещу оспорените разпоредби в частта, с която се претендира незаконосъобразността им.
С Решение № 7220 от 12.06.2024 г. по адм. дело № 6490/2023 г. ВАС, състав на Шесто отделение, е отменил Решение №1935 от 24.03.2023 г. на АССГ по дело №1406/2022 г. и е върнал делото на същия съд за ново разглеждане. За да отмени решението на първата инстанция ВАС е приел, че не е установен какъв е характерът на оспорения акт – дали става дума за общ административен акт, индивидуален, нормативен или вътрешнослужебен с външно действие.
С Определение № 23083 от 11.11.2024 г. по адм. дело № 6197/2024 г. АССГ, в едноличен състав, е приел, че оспореният акт е вътрешнослужебен с външно действие, но предвид отмяната на акта, в сила от 01.09.2024 г., е оставил без разглеждане подадените жалби на основание чл. 159, т. 1 АПК поради липса на акт, който да подлежи на съдебен контрол и е прекратил производството по делото.
С Определение № 2910 от 20.03.2025 г. по адм. дело № 55/2025 г. на ВАС, състав на Шесто отделение, е обявил нищожност на Определение № 23083 от 11.11.2024 г. по адм. дело № 6197/2024 г. на АССГ, като е приел, че определението е постановено от незаконен състав, тъй като оспореният пред него акт е нормативен. ВАС е върнал делото на АССГ за ново произнасяне по жалбите от надлежен състав.
С Определение № 13788 от 22.04.2025 г. по адм. дело №3173/2025 г. тричленен състав на АССГ е изпратил делото на ВАС по подсъдност.
С Определение № 5792 от 03.06.2025г., по адм.дело № 4367/2025г., тричленен състав на ВАС, Седмо отделение, е повдигнал спор за подсъдност и е прекратил производството по делото, приемайки, че делото не е подсъдно на ВАС. Съдът е изложил подробни мотиви в подкрепа на становището си, че оспореният акт не е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 АПК, а представлява вътрешноведомствен акт.
С определение № 7842 от 14.07.2025 г., постановено по адм.д. № 5803/2025 г. по описа на ВАС, петчленен състав, съдът е приел, че компетентен да се произнесе по подадените от адв.Д.Д. и адв.П.С. жалби срещу оспорените разпоредби е АССГ. Съдът е изложил подробни съображения, че процесната Инструкция, за която не е предвиден специален ред за обнародване, не отговаря на изискванията за нормативен акт по чл. 75 от АПК и чл. 1а от Закона за нормативните актове, а представлява вътрешнослужебен акт, попадащ в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, предл. първо от АПК, тъй като касае организацията и управлението на работата на Прокуратурата.
Посочил е, че макар по своето съдържание процесната инструкция да е от категорията на т.н. вътрешнослужебни актове и да не покрива признаците на нормативен административен акт по смисъла на чл. 7, ал. 3 ЗНА, оспорените текстове засягат или застрашават права и законни интереси на трети лица, доколкото проявяват действието си „навън“ - спрямо трети лица, което обуславя и правния интерес на двете жалбоподателки от съдебно обжалване (Решение №21/26.10.1995г. по к.д. №18/1995г. на КС). Заключил е, че оспорената Инструкция, предвид правния й характер на вътрешнослужебен акт с външно действие, не попада в нито една от хипотезите на чл. 132, ал. 2 от АПК, респ. спорът не е подсъден на ВАС като първа инстанция и е постановил делото да се изпрати на родово и местно компетентния административен съд – АССГ.
В изпълнение определението на ВАС, АССГ, в едноличен състав, е постановил обжалваното в настоящото производство Определение № 25637/28.07.2025 г., с което на основание чл. 159, т. 1 от АПК, е оставил без разглеждане жалбите на адв.Д.Д. и адв.П.С. срещу разпоредбите на чл. 8, ал. 4 и ал. 6 и чл. 9, ал.1 от Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България, утвърдена със Заповед № РД-02-7 от 07.04.2016 г., изменена и допълнена със Заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г. на Главния прокурор и е прекратил производството по делото.
За да постанови този резултат, първоинстанционният съд съобразявайки мотивите на ВАС и наличната по делото Заповед № РД-02-13/15.08.2024 г. на и.ф. главен прокурор на Република България, с която на основание чл. 138, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 от Закона за съдебната власт, считано от 01.09.2024 г., са утвърдени Правила за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България и е отменена Заповед № РД-02-7 от 7.04.2016 г., изменена и допълнена със Заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г. на главния прокурор и утвърдената с нея Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България, е приел, че с отмяната на оспорената Инструкция липсва акт, който да подлежи на съдебен контрол.
Посочил е, че след като оспореният акт е отменен изцяло и не съществува в правния мир, валидността и законосъобразността на разпоредбите от него не могат да бъдат предмет на съдебна проверка.
Определението е валидно, допустимо и правилно.
Въпросът относно правната природа на Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България, в т.ч. обжалваните разпоредби, е разрешен с окончателно решение на петчленния състав на ВАС, постановено по адм.д. № 5803/2025 г. по описа на ВАС, поради което и с оглед разпоредбата на чл.224 от АПК, компетентният решаващ съд правилно е разгледал делото в едноличен състав.
Спора относно правния характер на оспорените разпоредби не може да бъде пререшаван, в каквато насока са твърденията на частните жалбоподатели, като противното би означавало да се наруши принципа за непререшаемост на спора и да не се зачете влязлото в сила решение, което е задължително.
Предвид изложените съображения, настоящият състав намира, че обжалваното определение не е недопустимо, като постановено от некомпетентен съд.
Неоснователни са и оплакванията в частните жалби за неправилност на обжалваното определение.
След като петчленния състав на ВАС изрично е посочил, че оспорената Инструкция е вътрешнослужебен акт с външно действие, неизлагането на мотиви от първоинстанционния съд относно правната природа на обжалваните разпоредби и относно релевантния момент, към който се преценява „съществуването им в правната действителност“ не води до немотивираност и необоснованост на правните му изводи.
С отмяната на оспорената Инструкция, считано от 01.09.2024 г., последната вече не представлява част от действащото право и следователно липсва акт, който да подлежи на съдебен контрол. Без правно значение в случая е и обстоятелството, че отмяната на акта е настъпила след подаване на жалбите, тъй като съдът следи служебно за допустимостта на производството във всяко положение на делото.
Този извод не се променя и предвид заявеното от частните жалбоподатели, че оспорените от тях разпоредби съществуват в правния мир като чл. 6-7 от новите Правила за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на РБ. Този нов акт на общо основание подлежи на съдебен контрол.
Доколкото в административния процес е недопустим инцидентния контрол за законосъобразност на друг административен акт / чл.17, ал.2 от ГПК е неприложим/, несъстоятелни се явяват и твърденията на частните жалбоподатели, че оспорените разпоредби подлежат на съдебен контрол, поради нищожността на акта, с който е отменена Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България.
Наличието на подлежащ на оспорване акт е абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на жалбата и липсата му обосновава основанието по чл. 159, т.1 АПК, на което се е позовал и първоинстанционният съд.
Приемайки отсъствието на абсолютна положителна процесуална предпоставка по възникване правото на съдебно оспорване и прекратявайки производството по делото, административният съд е приложил точно процесуалния закон, поради което оспореното определение, като правилно, следва да бъде оставено в сила.
Неоснователни се явяват и исканията за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по поставения въпрос и до Конституционния съд за установяване противоречие на текста на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК с чл. 41, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията.
Съгласно чл. 628 от ГПК, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до СЕС.
Преценката за необходимостта от преюдициално запитване е свързана с прякото значение на тълкуването на общностното право за постановяването на решението по конкретен правен спор. Смисълът на преюдициалното производство е да се предоставят на националния съдия необходимите елементи на тълкуване на правото на ЕС за правилното разрешаване на конкретния правен спор, изискващо прилагането на правото на ЕС.
В случая предмет на съдебен контрол пред настоящата инстанция е съдебен акт на първоинстанционния съд, с който жалбите на адв.Д. Х. Д. и адв.д-р П. Н. С. са оставени без разглеждане, като процесуално недопустими. В този смисъл и доколкото предмета на настоящото производство е допустимостта на съдебното оспорване, а не спора по същество, искането за преюдициално запитване с посочения въпрос се явява неоснователно и като такова следва да бъде оставено без уважение.
Съгласно чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България, след изменението в актуалната редакцията от ДВ бр. 106 от 2023г. „Всеки съд по искане на страна по делото или по своя инициатива може да сезира Конституционния съд с искане за установяване на несъответствие между закон, приложим по конкретното дело, и Конституцията. Производството по делото продължава, като съдът, чието решение е окончателно, постановява съдебния акт след приключване на производството пред Конституционния съд“.
Посочената разпоредба предоставя възможност на всеки съд по искане на страна по делото или служебно да сезира Конституционния съд с искане за установяване на несъответствие между закон, приложим по конкретно дело, и Конституцията. Нормата е диспозитивна, а не императивна и не вменява на съда задължение по сезиране на Конституционния съд при всяко отправено искане, а напротив предоставена му е възможност за сезиране при наличие на разписаните в нормата предпоставки, а именно установяване на несъответствие на приложим по конкретно дело закон и норми на Конституцията.
Следователно, предпоставките, при които за съдилищата е регламентирана възможност за сезиране на Конституционния съд, е установено несъответствие между закон, включително негови разпоредби и Конституцията.
С оглед предмета на съдебен контрол в настоящото производство, искането за установяване противоречие на текста на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК /както е тълкуван от съдебните състави в производството/ с чл. 41, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията, не обосновава несъответствие на приложим и относим към правилното решаване на делото законов текст с разпоредби на Конституцията.
Още повече, че настоящият състав не намира противоречие на нормата на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК с разпоредбите на чл. 41, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията.
Предвид изложеното искането за сезиране на Конституционния съд като неоснователно, следва да бъде оставено без уважение.
С оглед изхода на спора и заявената претенция за разноски от ответната страна, на основание чл. 143, ал. 3 АПК на Върховна касационна прокуратура следва се присъдят направените по делото разноски, изразяващи се в юрисконсултско възнаграждение за всяка от инстанциите. Същото, на основание чл. 143, ал. 4 и с чл. 78, ал. 8 от ГПК, се определя по 100 лева (сто лева) за всяка от двете съдебни инстанции, съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.
Водим от горното и на основание чл. 236, във връзка с чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, чл.629, ал.3 ГПК във връзка с чл.144 АПК и чл.150, ал.2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд, Шесто отделение
ОПРЕДЕЛИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Определение № 25637/28.07.2025 г., постановено по адм. дело № 7423/2025 г. по описа на Административен съд София-град.
ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането на адв.Д. Х. Д. и адв.д-р П. Н. С. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по въпроса противоречи ли на правото на ЕС уредба, която едностранно ограничава /забранява или забавя във времето/ правото на достъп на адвокати, пострадали лица и сигналоподатели до прекратени преписки в прокуратурата с отказ да се разследват съобщения за престъпления, която уредба не е приета по регламентиран в закон ред и не е публична.
ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането на адв.Д. Х. Д. и адв.д-р П. Н. С. за сезиране на Конституционния съд за установяване противоречие на текста на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК /както е тълкуван от съдебните състави в производството/ с чл. 41, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията.
ОСЪЖДА адв.д-р П. Н. С. и адв.Д. Х. Д. с [ЕГН] и двете от гр.София да заплатят на Върховна касационна прокуратура съдебни разноски в размер на 200 (двеста) лева.
Определението е окончателно.