Производството по реда на раздел Х от гл. IV от Закона за съдебната власт.
Образувано е по искане на председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „Предпоставка за допустимост или за основателност на искането по чл. 250 от Административнопроцесуалния кодекс е наличието на фактическо действие, което не се основава на административен акт или на закона?“.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:
Поставеният за тълкуване въпрос е продиктуван от създадената противоречива практика на съдебните състави на Върховния административен съд, в която са застъпени две противоположни становища относно допустимостта или основателността на искането по чл. 250 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) при констатиране наличието на фактическо действие, което не се основава на административен акт или на закона.
Според първото становище, производството по реда на чл. 250 АПК е административно производство за защита срещу всякакви фактически действия, които не се извършват в изпълнение на административни актове или на закона, тоест ред за защита от неоснователни действия от името на администрацията, които не се извършват в изпълнение на индивидуален или общ административен акт и не произтичат пряко от закона. При констатиране, че фактическото действие е предприето в изпълнение на административен акт или на закона, съдебните състави приемат, че жалбата е подадена от лице без правен интерес и е недопустима, тъй като за подателя е налице друг способ за защита.
Във второто становище се приема, че съгласно чл. 253, ал. 2 АПК съдът е длъжен да се произнесе с разпореждане, с което нарежда да бъдат прекратени безусловно действията, които не се извършват в изпълнение на представен при проверката административен акт или на закона, или да отхвърли искането. Счита се, че липсва възможност искането за защита по чл. 250, ал. 1 АПК да бъде оставено без разглеждане – това искане или е основателно или е неоснователно. Приема се, че основаването на претендираното фактическо действие на административен акт или закон е въпрос на основателност на искането по чл. 250, ал. 1 АПК.
Различните крайни изводи в двете становища произтичат от противоречието, основаващо се на установяване в хода на производството на липса на извършено фактическо действие, или, макар и извършено, произтичащо от закона или от административен акт.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема за правилно второто становище.
Уредената защита срещу неоснователни действия в Глава XV АПК черпи своето принципно правно основание от Конституцията на Република България, регламентираща възможността за осъществяване на съдебен контрол върху актовете и действията на административните органи /сравн.: чл. 120, ал. 1/.
Един от основните принципи на АПК – този на законността, изрично задължава административните органи да действат в рамките на законоустановените си правомощия /чл. 4, ал. 1/, както и при изпълнение на административната си дейност по повод издаване на административни актове да се ръководят само и единствено от целите, основанията и реда, установени от съответните законови норми /чл. 4, ал. 2/. По този начин административните органи и длъжностните лица могат да извършват само такива действия, които са им възложени със закон, тоест не могат да се извършват фактически действия, които не са основани на административен акт или закон и които увреждат или застрашават права, свободи или законни интереси на граждани и организации.
Отклонението от вменените задължения на административния орган или длъжностното лице превръща съответните фактически действия в нетърпими за правовия ред и в този смисъл, с оглед защитата на накърнените права и законни интереси на лицата /били те физически и/или юридически/, е предвиден способът по чл. 250 – чл. 254 АПК.
Нормата на чл. 250, ал. 1 АПК регламентира, че „всеки, който има правен интерес може да иска прекратяване на действия, извършвани от административен орган или длъжностно лице, които не се основават на административен акт или на закона“. Под понятието „неоснователни действия“ следва да се разбират действия, които не се основават на административен акт или на закона, тоест касае се за защита от неюридически действия на съответния административен орган и/или на длъжностни лица. Този вид защита е само и единствено срещу фактически действия, извършвани извън определените по закон правомощия на административния орган, респективно извън възложените функции на длъжностните лица. От кръга на този вид защита са изключени извършваните въз основа на закона волеизявления и приравнените им законни фикции, както и конклудентни действия, служещи за издаване на административен акт. В обхвата на чл. 250 АПК не се включват и административнопроизводствените действия, тъй като те са част от производството по издаване на административни актове и подлежат на оспорване по общия, предвиден в АПК ред, както и защитата от предприети действия по образувано изпълнително производство.
Целта на съдебната защита по реда на чл. 250 – чл. 254 АПК е незабавно, при установяване наличие на извършени фактически действия, неосновани на административен акт или на закона, да се прекратят посочените по-горе действия, по начин, който да охрани и гарантира нарушените права или законни интереси на искателя. Спецификата на производството за защита срещу неоснователни действия се състои в бързината и незабавността в предоставяне на закрила от страна на съда, установил извършването на неоправдани фактически действия от административен орган и/или длъжностни лица.
Определянето на производството по реда на чл. 250 и сл. АПК като особено такова, що касае срочността и бързината му, се извежда от правните норми, сочещи реда за провеждането му. Този вид съдебно производство започва по отправена писмена молба /като писмената форма е условие за действителност на искането/ до административния съд по местоизвършване на действието, тоест налице е специална местна подсъдност, изключваща общата такава, регламентирана в чл. 133, ал.1 АПК. В искането следва да се съдържа посочване на фактическото действие, което искателят счита, че се извършва от административния орган и/или длъжностното лице, като по този начин се дава възможност на съда да идентифицира действието. Това определя обхвата и границите на предоставената на по-късен етап защита. Разпоредбата на чл. 252, ал. 1 АПК задължава местно подсъдния административен съд да разгледа отправеното искане за защита незабавно, тоест в максимално кратки срокове. Спецификата на производството се състои в това, че при сезиране съдът не следва да оставя молбата без движение за представяне на доказателства, установяващи правния интерес на подателя, а само да констатира наличието на заявен такъв. Именно поради това законодателят изрично е посочил, че съдът дължи незабавно разглеждане на отправеното искане за защита. В този изключително кратък период от време съдът следва да извърши, при нужда, определени процесуални действия: 1) да задължи съответния административен орган и/или длъжностно лице, за които се предполага, че извършва неоснователни действия да предоставят данни относно основанието за извършването; 2) да извърши проверка дали се извършват сочените в искането действия, откога и на какво основание, както чрез органите на полицията, така и чрез други овластени за това органи.
Разпоредбата на чл. 253, ал. 1 АПК задължава съда в най-кратък срок след приключване на проверката, въз основа на събраните данни и доказателства и след анализ на последните, да се произнесе с надлежен съдебен акт – разпореждане. С последното, при наличие на установени неоснователни действия, съдът нарежда те да бъдат безусловно прекратени, а при липсата на доказани такива - отхвърля искането.
Бързината в производството се установява и от още две норми – чл. 253, ал. 2, изр. последно АПК – задължаващ органите на полицията да изпълнят разпореждането на съда незабавно и чл. 254 АПК, указващ срока за касационно оспорване, който е 3-дневен, за разлика от общия такъв посочен в чл. 211 АПК.
Предназначението на това особено производство е да предостави незабавна защита на нарушени по какъвто и да е начин права и законни интереси на граждани и организации поради извършени неоснователни фактически действия от страна на административен орган и/или длъжностни лица.
С оглед посочения обхват на нормата на чл. 250 от АПК, следва да се приеме, че с нея се предоставя правната възможност на всяко лице, независимо дали е физическо или юридическо, да предяви искане за прекратяване на твърдени действия, извършени от административен орган или длъжностно лице, ако тези действия не се основават на административен акт или на закона.
За нуждите за тълкуване на разпоредбата е нужно да се изясни съдържанието на двете понятия – „допустимост“ и „основателност“, като основания за осъществяване на контрол от съда.
По своята същност допустимостта се свързва с процесуалните предпоставки, уреждащи съществуването и надлежното упражняване на претендираното процесуално право – в конкретния случай право на депозиране на искане за защита от неоснователно действие. Преценката на съда за недопустимост като основание се свързва с порок в самото му сезиране.
За разлика от допустимостта, свързана с процесуалноправния аспект на сезирането, основателността касае разглеждане на поставения материалноправен спор по същество - да се предостави или откаже търсената защита, като по този начин се сложи край на спора между страните. При този вид дела постановеният от съда акт по същество на спора няма сила на пресъдено нещо, а само изпълнителна такава.
Материалноправният спор в производството по чл. 250 и сл. от АПК се свежда до това дали е налице фактическо действие на административен орган или на длъжностно лице, което да не се основава на закона или на административен акт. Ето защо, наличието или липсата на такова действие е част от предмета на материалния спор и подлежи на проверка от съда при произнасяне по основателността на искането, не и по допустимостта му. Дали е налице извършено фактическо действие, неосноваващо се на закона или на административен акт, може да се установи едва след извършена проверка по реда на чл. 252, ал. 2 - 4 АПК, при която съдът събира данни и доказателства и ги подлага на анализ, тоест извършват се процесуални действия от съда, свързани с произнасянето му по същество на спора.
Както се посочи по-горе, същността, естеството на производството по чл. 250 и сл. АПК е с неотложен характер и цели по възможно най-бързия начин да се реализира защитата при установена липса на правно основание за действията на органа или длъжностните лица. Това се извлича при граматическото тълкуване на разпоредбите в Глава XV, Раздел I АПК: чл. 252, ал. 1 АПК изисква незабавно разглеждане на искането от съда, а чл. 253, ал. 1 АПК. задължава съда да се произнесе с разпореждане веднага след приключване на проверката. Бързината, като специфика в този вид производства, е свързана и с липсата на предварителна проверка за наличието на правен интерес у молителя, като този интерес следва да се установи едва при извършване на процесуални действия, както във връзка със събиране и анализ на доказателствата, така и при произнасяне на съдебния акт. Проверката за наличието на правен интерес се извършва от съда успоредно с тази по чл. 252 АПК – при разглеждане на искането по съществото на материалноправния спор.
За да постанови своя краен акт – в случая разпореждане /чл. 253, ал. 1 АПК/, съдът следва да констатира кумулативното наличие на елементите от фактическия състав на предмета на производството по чл. 250 и сл. АПК, а именно: 1) установяване на извършено фактическо действие; 2) това действие да е извършено или от административен орган и/или от длъжностни лица в администрацията; 3) с действието да се засягат права и законни интереси на искателя и 4) фактическото действие да не е в изпълнение нито на административен акт, нито на закона.
При установяване на тези предпоставки се следва издаване на позитивен за искателя съдебен акт, с който се нарежда незабавното и безусловно прекратяване на действията, които не се извършват в изпълнение на административен акт или закона. При липсата на която и да е от посочените кумулативни предпоставки, съдът издава акт, с който отхвърля искането. Не е налице липса на предмет, а оттам и липса на правен интерес у искателя при неустановяване на която и да е от кумулативните предпоставки за реализиране на търсената защита, водещи до недопустимост на искането, тъй като самият закон задължава съда да се произнесе с акт по съществото на спора.
Независимо дали се установява липса на правен интерес за защита от неоснователни действия или съществува друг правен способ за защита на накърнените права и законни интереси на искателя, съдът дължи произнасяне по съществото на спора. На първо място, цялата процедура, визирана в нормите на чл. 252 и сл. АПК, е насочена към събиране и анализ на доказателства, имащи отношение към разрешаване на материалния спор и на второ място, изрично законодателят е задължил съда след приключване на процесуалните действия по събиране на данни и доказателства да издаде акт, разрешаващ основателността на повдигнатия пред него спор. Правна възможност да се остави без разглеждане искането по чл. 250 АПК, в хипотеза на констатирани фактически действия, извършени извън определените по закон правомощия на административния орган, или извън възложените със закон функции на длъжностните лица, не е предвидена от законодателя в този вид производство. Процесът на изследване на относимите обстоятелства в хода на установяване на тяхното наличие или липса, обуславя и крайния акт в производството. Съдът, без да извърши съответния анализ на събраните в хода на процеса данни и доказателства, не може да формира своя съдебен акт, а това означава, че спорът следва да приключи с постановяване на акт по същество.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
Р Е Ш И :
Наличието на фактическо действие, което не се основава на административен акт или на закона, е предпоставка за произнасяне по основателността на искането по чл. 250 АПК.