Производството е по реда на раздел III от гл. Х на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Н. Т. Б., А. П., Д. П., В. П. Д., Й. Я. Д., И. С. П., М. Л. Н. и П. В. Й. срещу чл. 60, ал. 2 и Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 от Наредба № 12 от 28.07.2025 г. за медиаторите и процедурите в съдебните центрове по медиация, издадена от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 62 от 30.07.2025 г., в сила от 30.07.2025 г. Доводите на жалбоподателите са за незаконосъобразност на нормативния административен акт в оспорените части, поради допуснати при приемането му съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Сочат като нарушени правилата на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актови (ЗНА) и чл. 77 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Отправят упреци към процесуалната дейност на органа с нормотворческа компетентност по провеждане на обществените консултации и по обсъждане на проекта за нормативен акт. Изразяват убеждение, че обсъждането по чл. 77 АПК следва да обхване всички предложения при съобразяване с нормите на чл. 28 и чл. 26 ЗНА. Искат отмяна на оспорените разпоредби.
Ответникът – Висшият съдебен състав отрича основателността на жалбата. В нарочно писмено становище дава отговор на доводите на жалбоподателите и изразява убеждение, че при приемането на нормативния административен акт не е допуснато нарушение на административнопроизводствените правила. Описва съществените елементи от динамичния фактически състав по издаване на акта. Обосновава правомерността на прилагането на съкратения срок за обществени консултации, дължимостта на диференцирането на възнагражденията на медиаторите за участие в информационна среща и за участие в процедура по медиация и правото си да прецени по целесъобразност размера на възнагражденията за всяка от дейностите по медиация.
Заключението на прокурора е за основателност на жалбата.
Правото на съдебно производство на жалбодателите за оспорване на текстове от наредбата съществува и е надлежно упражнено. Всеки от тях е вписан в списък на медиаторите в съдебен център по медиация. Затова и могат да бъдат засегнати от действието на нормативния административен акт, а това ги легитимира да го оспорят предвид разбирането за прогресивния характер на процесуалната легитимация (вж. чл. 186, ал. 1 АПК).
В обхвата на проверката по чл. 168 във вр. с чл. 196 АПК съдът установи следното:
Наредба № 12 от 28.07.2025 г. за медиаторите и процедурите в съдебните центрове по медиация е приета от пленума на Висшия съдебен съвет на дистанционно заседание чрез видеоконферентна връзка, проведено на 28.07.2025 г., за което е съставен протокол № 21. За решението за приемане на наредбата са гласували с единодушие участвалите в заседанието на пленума 13 членове на ВСС. Решението е прието по предложение на члена на съвета Д. Марчева, с което е представен окончателен проект на наредбата, съобразен с приетите предложения. С окончателния проект са представени и мотивите, частична оценка на въздействието, финансова обосновка и справка на становищата и предложенията, постъпили в срока за обществени консултации. Според разпоредбата на чл. 60, ал. 2 от Наредбата възнаграждението за информационна среща за процедура по медиация и за процедура по медиация се дължи в размер, посочен в приложение № 2. Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 от Наредбата е организирано в две точки – по т. 1 възнаграждение на медиатор към съдебен център по медиация за участие в информационна среща е 60 лв. на час, а по т. 2 възнаграждение на медиатор към съдебен център по медиация за участие в процедура по медиация е 80 лв. на час.
Първоначалният проект за наредба е одобрен с решението на пленума на ВСС по т. 14.2 от протокол № 20/10.07.2025 г. С решенията по т.т. 14.1, 14.3 и 14.4 от същия протокол съответно са изразени положително становище по проекта, разпоредено е проектът на наредбата да се публикува на интернет страницата на ВСС и е определен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, считано от деня на публикуването му. Решенията са приети въз основа на доклад на Д. Марчева – член на ВСС. Докладчикът е посочил отговорността на ВСС за успешното провеждане на Реформа 3 (К10.Р3): „Въвеждане на задължителна съдебна медиация“ от Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ) на Р.България и се е позовал на измененията на ГПК, обн. в ДВ бр. 55/08.07.2025 г.
Проектът за наредба, заедно с мотивите към него, частична предварителна оценка на въздействието и финансова обосновка са публикуване в раздел „Обществени консултации“ на интернет страницата на ВСС на 10.07.2025 г. Публикуваният проект е тъждествен по съдържание с приетата наредба в частта за разпоредбата на чл. 60, ал. 2. Приложение № 2 към този вариант на проекта съдържа едно изречение и предвижда, че възнаграждението на медиатор към съдебен център за медиация за участие в информационна среща или процедура по медиация е 100 лв. на час.
В мотивите към нормативния акт се сочат причини за определяне на 14-дневен срок за обществени консултации, възпроизведено е съдържанието на предложеното регулиране на обществените отношения, чието съдържание е определянето на възнаграждение на медиаторите за провеждане на информационни срещи и процесури по медиация и задължението на ВСС да контролира разходването на средства от органите на съдебната власт за изплащане на възнаграждения на медиаторите. За необходимите финансови средства за прилагане на новата уредба се препраща към финансовата обосновка. Разчетът на разходите за финансиране на дейностите, произтичащи от проекта за нормативен акт, е диференциран с финансовата обосновка за три поредни години, като се започне от 2025 г. и при съобразяване на обстоятелството, че изменението на ГПК, обн. в ДВ бр. 55/2025 г., предполагащо допълнителни средства за възнаграждения на медиаторите, поражда действие след 11.08.2025 г. Затова и предвидените средства от бюджета са 1 770.3 млн. лева за първата година и по 3 540.6 млн. лева за следващите две години. Размерът на разходите по финансовата обосновка към проекта, публикуван на 10.07.2025 г. е тъждествен с този, представен с окончателния проект по предложението на Д. Марчева.
Административната преписка съдържа справка на постъпилите предложения и 8-те постъпили предложения. В справката е отразено като приета т.3 от предложението на Д. Палаузов, класирано под № 1, за намаляване на предвидените възнаграждения за медиатор към съдебен център по медиация за участие в информационна среща или процедура по медиация, като в подкрепа на предложението били посочени такси за процедури по медиация в Германия.
На интернет страницата на ВСС, в раздела „Обществени консултации“ е публикувана справка за становища и предложения от обществени консултации на Наредба № 12.
Според разпечатка от 15.08.2025 г. от Европейския портал за електронно правосъдие в Германия таксите за медиация не са уредени в нормативен акт и няма статистика за разноските. Може основателно да се предположи, че таксата на час варира между 80 EUR и 250 EUR. Минималните разходи на първа среща за помирителен орган за съдебни експертизи в Милано е 80 EUR без ДДС.
Жалбите е основателна. Разпоредбата на чл. 60, ал. 2 от Наредба № 12 и приложение № 2 към нея създават едно правило за поведение (съобр. чл. 31, ал. 1 и ал. 2 от Указа за прилагане на ЗНА) и защитата срещу него се осъществява с отмяната на разпоредбата и на приложението.
Нормативният административен акт (включващ оспорените разпоредби) е приет от компетентен орган. Източник на нормотворческата му компетентност е разпоредбата на чл. 25, т. 3, in fine от Закона за медиацията (ЗМ). В приложимата към момента на издаване на наредбата редакция на закона (тази от ДВ бр. 55/2025 г.) на Висшия съдебен съвет е делегирана компетентност да приеме наредба за размера на дължимите от страните такси, вида на разноските и възнаграждението на медиаторите. При действието на чл. 30, ал. 2, т. 17 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) ВСС осъществява нормотворческите си правомощия чрез пленум, която се състои от всичките му членове (вж. чл. 130, ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 30, ал. 2 ЗСВ). Решението по т. 18 от протокол № 21/28.07.2025 г. за приемане на подзаконовия нормативен акт е прието при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Съставът на съвета е от 25 членове (вж. чл. 130, ал. 1 КРБ) и когато действа чрез пленума си кворумът е повече от половината от членовете му. В заседанието на съвета от 28.07.2025 г. са присъствали 13 от членовете му, които са гласували с единодушие при необходимо обикновено мнозинство повече от половината от присъстващите (чл. 33, ал. 3, изр. 2 ЗСВ).
Оспореният в съответните части административен акт е в писмената форма за действителност и текстът му е удостоверен по реда на чл. 34, т. 3 и чл. 35 ЗНА.
В извънсъдебната фаза на производството са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
С действието на чл. 26, ал. 2 до ал. 5 ЗНА се въвежда изискване в процеса на изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица; съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите или доклада преди да го внесе за издаване или приемане от компетентния орган, а ако съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт – публикуването да се извърши на Портала за обществени консултации със срок за предложения и становища по проектите не по-кратък от 30 дни, като в изключителни случаи може да се определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни.; след приключването на обществената консултация и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата, съответно на Портала справка на постъпилите предложения с обосновка на неприетите от тях. С чл. 28, ал. 2 ЗНА се определя необходимото съдържание на мотивите/доклада, а с чл. 28, ал. 4 ЗНА е въведена забрана за компетентния орган да обсъжда проект за нормативен акт без към него да са приложени мотиви, съответно доклад.
В случая обществените консултации са проведени надлежно. Проектът за нормативен акт, ведно с мотивите към него и частичната предварителна оценка на въздействието са публикувани на интернет страницата на съвета на 10.07.2025 г. В мотивите към наредбата е обосновано прилагането на съкратен срок от 14 дни за обществени консултации. Осъществени са предпоставките за определянето на по-кратък от общия 30 дневен срок. Като изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4, изр. 2 ЗМ следва да се възприеме въвеждането с § 16 от ПЗР на ЗИДГПК (обн. ДВ бр. 55 от 2025 г.) на инструктивен едномесечен срок от влизането в сила на закона на 11.08.2025 г. за приемане на наредбите по чл. 25 ЗМ и значението на приемането на наредбата за изпълнението на НПВУ. Не съществува твърдение или информационен източник срокът за предложения и обсъждания да е засегнал възможността на гражданите и организациите да участват в провеждането на обществените консултации, което да е с ефект върху съдържанието на заключителния акт в производството и да се определи като съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Опущение е допуснато при провеждането на обществените консултации (различно от инвокираното от жалбоподателите) и обсъждането на проекта за нормативен административен акт и на представените становища, предложения и възражения (вж. чл. 77 АПК).
При действието на чл. 13, ал. 1, т. 2 и ал. 2 във вр. с чл. 20 от Указ № 883/24.04.1974 г. за прилагане на закона за нормативните актове обсъждането на проекта за нормативен административен акт е елемент от динамичния фактически състав на изготвянето на проекта, като обсъждането може да включва първоначалния и следващи варианти на проекта (ако има такива). Обсъждането по указа има същото съдържание като обществените консултации по чл. 26, ал. 3 ЗНА (съобр. чл. 15 от указа). То е различно от обсъждането по чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 1 ЗНА, което извършва компетентния орган преди приемането на нормативния акт.
На интернет страницата на ВСС е публикуван за обсъждане проект на Наредба № 12 с мотиви към него, който в частта по чл. 60, ал. 2 и приложение № 2 към тази разпоредба се различава от предложения за приемане „окончателен проект“ относно структурата на приложението и размера на възнагражденията на медиаторите за участие в информационна среща и в процедура по медиация. Окончателният вариант на проекта не е предложено обсъждане и за него са неотносими мотивите към първоначалния проект в частта за финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба (т.нар. финансова обосновка), тъй като очевидно няма как да е еднакъв разчетът на средствата за разходи за финансиране на дейността по прилагане на медиацията при значително редуцирания при съпоставка с първоначалния проект размери на възнагражденията на медиаторите. Съответствие с изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА не се постига с прилагането на мотивите, за които липсва корелация с проекта за нормативен акт. Мотивите трябва да следват динамиката в изготвянето на проекта.
За съставителя на проекта съществува задължение заедно с изготвянето и публикуването на съответната интернет страница на постъпилите предложения да обоснове отказа си за неприетите предложения (вж. чл. 26, ал. 5 ЗНА). Изготвянето на справката и обосновката като етап от административното производство предхождат обсъждането и приемането на подзаконовия нормативен акт. На този етап съставителят на проекта не дължи съображения за съгласието си с конкретни предложения. Когато приемането на предложенията предполага промяна в съдържанието на проекта, то доказването на предпоставките за правомерност на избора му за едно измежду няколко възможни решения за регулиране с правни норми на обществените отношения с приемането на вариант на първоначалния проект е в негова тежест при съдебното оспорване (вж. чл. 170, ал. 1 АПК).
Не съществува информационна следа за извършена от издателя на акта проверка на твърдението на Палаузов от предложението му за размерите на възнагражденията на медиаторите в определени германски провинции. Липсва обсъждане за определяне на правното значение на този факт за намаляването на размера на възнагражденията на медиаторите по окончателния вариант в съпоставка с първоначалния. Не съществува източник на правото, който да обвързва размерите на възнагражденията в Р. България с тези определени в други държави членки. Такова изискване не съдържа и Директива 2008/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси. В условията на насрещно доказване жалбоподателите са установили за две европейски държави размери на медиаторските възнаграждения по-високи от тези по наредбата.
Извършеното регулиране на обществените отношения с оспорената част на нормативния административен акт без обсъждане и при липса на мотиви за конкретния размер на възнагражденията на медиаторите е противоречие с принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 3 и ал. 4 АПК и на принципите за обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и пропорционалност по чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази хипотеза извършеният от съда контрол е за законосъобразност на ПЗНА, и не замества преценката на издателя на акта, която според него при определяне на размера на възнагражденията е по целесъобразност. Дължима е отмяна на оспорените разпоредби.
Този извод не се разколебава от съответствието с материалния закон и с целта на закона на създаването на вторична правна уредба на обществените отношения за възнагражденията на медиаторите (не и за техния размер), както и от неотносимостта на доводите на жалбоподателите за наличие на предходна позитивна правна уредба на възнагражденията на медиаторите, в която е бил предвиден по-голям размер. Предходната уредба се съдържа в чл. 46, ал. 2 и приложение № 2 към него от Наредба № 10/30.10.2023 г. за подбора, статута и дейността на медиаторите в съдебните центрове по медиация. Наредбата е приета от ВСС въз основа на законова делегация от чл. 25 ЗМ в редакцията от ДВ бр. 11/2023 г., който е обявен за противоконституционен с РКС № 11/2024 г., а това според правната теория води до обезсилване на издадените въз основа на законовата разпоредба ПЗНА (вж. „Конституционният съд и правното действие на неговите решения“, Ж. Сталев, Н. Неновски, Сиби 1996, стр. 25).
Воден от горното, Върховният административен съд, състав на първо отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 60, ал. 2 и Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 от Наредба № 12 от 28.07.2025 г. за медиаторите и процедурите в съдебните центрове по медиация, издадена от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 62 от 30.07.2025 г., в сила от 30.07.2025 г.
Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.
След изчерпването на възможностите за касационен съдебен контрол върху решението и ако не е отменено, то да се обяви по реда на обявяването на оспорения акт, като влиза в сила от деня на обнародването.