Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Столичен общински съвет (СОС), представляван от председателя, чрез главен юрисконсулт Димитрова, срещу решение № 38410 от 19.11.2025 г. по адм. дело № 3590/2025 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ). С решението се отменя решение № 587/14.11.2024 г., издадено от Столичен общински съвет, с което е определено, че трудовите договори на медицинските сестри в яслените групи при детските градини на територията на Столична община следва да бъдат сключвани от директорите на съответната детска градина.

В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на съдебното решение, като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени процесуални нарушения и необоснованост – основания по чл.209, т.3 от АПК. Посочва, че съгласно чл.310, ал.5 от Закона за предучилищното и училищно образование (ЗПУО), общинските детски градини и центровете за подкрепа за личностно развитие, с изключение на общинските центрове за специална образователна подкрепа, се откриват, преобразуват, променят или закриват със заповед на кмета на общината след решение на общинския съвет. С чл.24, ал.3 от ЗПУО се предвижда в детската градина да се разкриват яслени групи за деца от 10-месечна до тригодишна възраст. Съгласно чл.257, ал.1 от ЗПУО директорът на учебното заведение се определя като орган за контрол и управление на държавните и общински институции в системата на предучилищното и училищното образование, който съгласно чл.259, ал.1 от ЗПУО издава заповеди. Позовава се на чл.31, ал.1, т.13 от Наредба №15 от 22.07.2019 г. за статута, професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти, според която директорът като орган на управление и контрол на учебното заведение сключва, изменя и прекратява трудови договори с педагогическите специалисти и непедагогическия персонал. Задължително в яслата или яслената група по чл.6, ал.3 от Наредба №26/18.11.2008 г., следва да работят медицинска сестра, акушерка, лекарски асистент или фелдшер, педагог и детегледачка, които се назначават от директора на детската градина (детската ясла) на основание чл.8, ал.4, т.4 от същата Наредба №26/18.11.2008 г. и чл.31, ал.1, т.13 от Наредба №15 от 22.07.2019 г. Касаторът излага доводи, че решението на СОС постига важни цели на публичната политика, за постигане на по-ефективна организация на грижата на децата, намаляване на административните пречки, своевременна реакция на директора при кадрови нужди, непрекъсваемост на дейността в яслените групи, по-добра интеграция на медицинските сестри в учебната институция. Поддържа, че решението на СОС не е общ административен акт, както е постановил АССГ, а има вътрешноорганизационен характер. С него се прецизира и конкретизира разпределението на компетентността, поради което не се създават права и задължения за неопределен кръг лица. Медицинските сестри не са страна по акта, и техните трудови права ще се уреждат чрез отделни трудови договори, сключени от директорите. Според касатора, решението има действие само във вътрешните отношения между СОС, общинската администрация и подчинените институции. Делегирането е част от вътрешната организация на СОС, а не нормативно правило и не засяга външни субекти, лица и организации. С оглед тези съображения, касаторът излага доводи за неприложимост на процедурата по чл.66-69 от АПК към процесното решение на СОС. Твърди, че СОС е предоставил възможност за обсъждане на правилата за детските градини чрез редовни заседания на постоянните комисии и публични доклади съгласно Вътрешния правилник и ЗМСМА. Процедурата по приемане на решението на СОС е в рамките на неговата компетентност, с участието на общинските съветници. Дневният ред е публикуван, а заседанието е редовно свикано и проведено съгласно вътрешния правилник на СОС и ЗМСМА. Фактическите и правни основания за приемане на решението се съдържат в доклада на вносителя с рег.№СОА24-НЦ-62-358-(7)/19.09.2024 г. и придружаващите го документи – становище на Министерство на труда и социалната политика и на заместник-министъра на образованието и науката. Посочва, че решението е прието по оперативни и управленски съображения за оптимизиране на работата. Според касатора неправилно съдът приема, че поставянето на медицинските специалисти и делегирането на правомощия е в противоречие с чл.5 от ЗПУО, според който целите на предучилищното образование включват интелектуално развитие, емоционално развитие, социално развитие, духовно-нравствено развитие, физическо развитие. Моли да се отмени съдебното решение и вместо него да се потвърди решението на СОС. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. В съдебно заседание не се представлява.

Ответникът по касация – Синдикат на българските медицински специалисти, редовно уведомен, чрез адв.Чакърова в писмен отговор излага съображения за неоснователност на касационната жалба. Неправилно се оспорва съдебното решение като постановено в нарушение на материалния закон, процесуалните правила и необосновано. За първи път пред касационната инстанция се навеждат доводи срещу доводите в определението на ВАС, шесто отделение по адм.д.№2631/2025 г. Решението на АССГ е правилно, законосъобразно и кореспондира с трайната съдебна практика. Правилно решение №587/14.11.2024 г. на СОС е квалифицирано като общ административен акт, поради което доводите, че представлява вътрешно- организационен такъв и по отношение на него не са приложими чл.66-67 от АПК, са неоснователни. Поддържа, че материалноправната компетентност на общинския съвет е ограничена само до обществените отношения, които не са регулирани със закон и са от местно значение по аргумент от чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА. Поддържа, че се касае за общ административен акт съгласно постоянната и без противоречива практика на ВАС, който е издаден в нарушение на процедурата по постановяването му, довели до материалната му незаконосъобразност. От СОС не са спазени изискванията на чл.66-69 от АПК, като е нарушено правото на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на общия административен акт – това са организациите на синдикатите, асоциации и др., спрямо които решението на СОС има действие. Актът е издаден, без да е дадена възможност за предложения и възражения от заинтересованите лица. Не е съобразен чл.71 от АПК, който предвижда при издаване на общия административен акт да се съобрази административният орган с всички значими за производството факти и обстоятелства, които да му дадат възможност да постанови обоснован и правилен административен акт. В решението на СОС не се съдържат мотиви и съображения за постановяването му, за това какво налага промяна в начина на сключването на трудовите договори на медицинските сестри в яслените групи на територията на Столична община. С решението на СОС се засягат правата и задълженията на синдикални членове на ответника по касация – медицински специалисти, работещи в детски ясли и градини. Поддържа, че същото е в противоречие с чл.6, ал.5 от Наредба №26/2008 г. за устройството и дейността на детските ясли и детските кухни и здравните изисквания към тях, издадена от министъра на здравеопазването, съгласно който яслени групи могат да се откриват и в целодневни и седмични детски градини, като организацията на работа в тях не се различава от тази на постоянните ясли. Според чл.7 от същата Наредба №26/2008 г., методическото ръководство на дейността на детските ясли се осъществява от Министерството на здравеопазването чрез регионалните здравни инспекции, както и от общините. Съгласно чл.8, ал.1 от същата, управлението и ръководството на детска ясла се осъществява от директор, а според чл.8, ал.4, т.4 – директорът на детската ясла сключва, изменя и прекратява трудовите договори на лицата, които работят в детската ясла. Предвид тези разпоредби, излага доводи, че с процесното решение на СОС се променя редът, условията, йерархичната подчиненост, професионалните изисквания и страните по трудовите правоотношения с медицинските специалисти, работещи в детските ясли. Директорът на детската ясла се назначава и освобождава от кмета на общината и е лице с висше образование с професионална квалификация „лекар“, „медицинска сестра“, „акушерка“, „лекарски асистент“, „фелдшер“ или „инспектор по обществено здраве“ с професионален опит не по-малко от една година (чл.8, ал.3 от Наредба №26/2008 г.). За разлика от това, за директор на детска градина се изисква висше образование с образователно-квалификационна степен магистър и не по-малко от пет години учителски стаж, съгласно чл.33, ал.1 от Наредба №15/2019 г. Разликата отразява различията в целите, които се преследват по отношение на децата в яслите, свързани с израстването им и физическото им укрепване, за ограничаване на заболяванията и травмите при децата. Докато целта при работата с децата в детските градини е различна – съгласно чл.5, ал.1 от ЗПУО- задоволяване на потребности свързани с интелектуално, емоционално, социално, духовно-нравствено и физическо развитие. С решението на СОС се предвижда, че директор вече да може да бъде лице с немедицинско образование и без нужните умения и квалификация като работодател на физическо лице – медицински специалист, който ще контролира дейност, за която няма компетентност и знания. С решението се засягат правата не само на синдикалните членове на ответника, но и на всички медицински специалисти, работещи на територията на общината. От мотивите на решението на СОС не става ясна причината, която е наложила промяната в начина на сключване на трудовите договори с медицинските специалисти в яслите и яслените групи в детските градини в Столична община. Липсата на конкретни фактически и правни основания възпрепятства да се осъществи контрол за законосъобразност на оспорения акт. Позовава се на мотивите на ВАС в определение №3541/03.04.2025 г. по адм.д.№2631/2025 г. Моли да се остави в сила решението на АССГ. В съдебно заседание поддържа жалбата. Претендира разноски за касационната инстанция.

Ответникът по касация – Българска асоциация на професионалистите по здравни грижи (БАПЗГ), чрез адв. Бакалова, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Оспорва твърдението на касатора, че решението на СОС е вътрешно-ведомствен акт. В случая медицинските сестри и другите здравни специалисти, работещи в яслени групи към детските градини се явяват субекти, чиито права и задължения и интереси са пряко засегнати от обжалваното решение на СОС като административен орган. Причината за това е съществената промяна в регулацията на трудовите им правоотношения и по-конкретно – замяната ва един работодател с друг (замяната на кметовете на общини с директорите на самите детски градини). Представителите на съответните институции (община или детско заведение) се явяват не просто представляващи ги при сключването на трудовите договори, но и отговорни служители, на които са делегирани права от самите институции в качеството на работодатели на медицинските специалисти. Промяната на работодателите е съществен елемент в регулацията на трудово правните отношения, поради правните последици, които влекат след себе си, някои от които неизчерпателно изброени: Промяна в трудово правния статус на медицинските специалисти; Промяна в йерархичната им подчиненост; Промяна в отговорността при възникване на трудови спорове; Засягане на интересите на съсловни и синдикални организации и др. Разгледано в този контекст оспорваното решение има характеристиките на административен акт, поради което е допуснато до оспорване пред първоинстанционния съд. В случая се касае за общ административен акт, насочен към неопределен брой адресати – медицински специалисти в яслените групи към детските градини. Не се касае за вътрешноорганизационен акт, който е официален документ или разпоредба, издадена от ръководството или от компетентен орган на дадена организация, която урежда вътрешната й дейност, структура, организация и функциониране, без да е насочена към външни субекти, като например правилник за вътрешния трудов ред, вътрешни инструкции и процедури. Медицинските сестри не са част от администрацията на СОС, а са служители в бюджетни звена извън структурата на общините. Решението на СОС за промяна на работодателя им засяга пряко трудово правния статус на медицинските сестри, които се явяват външни субекти спрямо структурата на общинската администрация. То променя страната по техните трудови договори, също тяхната йерархична зависимост, което има сериозни правни последици. Съдебната практика на ВАС и АССГ е в същият смисъл. Цитира чл.8, ал.1 на съсловния закон – Закон за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите (загл. Изм. - ДВ, бр. 91 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 39 от 2024 г., в сила от 01.05.2024 г.) (ЗСОМСААМСЛАЗПФ), според който като правомощие на организацията е формулирано, че съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите: 1. Представляват своите членове и защитават професионалните им права и интереси. Позовава се и на чл.5, ал.1 от ЗСОМСААМСЛАЗПФ, според който упражняването на професиите "медицинска сестра" и "акушерка" се осъществява от лица, които са завършили висши медицински училища и притежават съответната професионална квалификация, удостоверена с диплома за придобито висше образование на образователно-квалификационна степен "бакалавър" и са вписани в регистъра на съсловната организация по чл.2, ал.1, т.1. Видно от тези разпоредби на съсловния закон на професионалистите по здравни грижи, връзката между правата и задълженията на съсловната организация и нейните членове от една страна и от друга упражняването на професията от тези членове е пряка. Като задължителна предпоставка за упражняването на професията на медицински специалист в областта на здравните грижи и оттам за възникването на трудовите правоотношения, е членството на едно лице във съсловната организация и вписването му в нейния професионален регистър. Законодателят е предвидил това условие, изхождайки от презумпцията за изключителната важност на медицинските професии в системата на здравеопазването на обществото, и затова я е поставил в кръга на регулираните професии. Предпоставките, наличието на които е задължително за упражняване на професията, би следвало да бъдат проверени от органа, на територията на който лицето желае да упражнява професията си - съответната Регионална здравна инспекция (РЗИ). РЗИ на свой ред е необходимо да направи проверка, дали медицинският специалист членува в БАПЗГ, на територията на конкретната регионална колегия, където се търси назначението и при наличието й да се сключи трудов договор. Външният характер на акта се доказва поради ясното разграничение на местоработата на медицинските служители (яслените групи към детските градини) от местоработата на техния законен работодател (кметовете на съответните общини) и съответно от органа издал процесното решение – СОС. Поради това, неоснователно е твърдението на касатора, че процедурите по чл.66-69 от АПК не са относими към оспореното решение като вътрешноорганизационен акт. Както медицинските сестри, така и техните съсловни организации са пряко засегнати от акта именно поради изменянето на законовото положение и възникването на правни последици от решението. Дори ако се приеме, че решението е било оповестено и подложено на обществено обсъждане, ответникът БАПЗГ счита, че мотивите, с които е взето обжалваното решение са неправилни и водят до незаконосъобразни последици от изпълнението му. Намира, че решението за изместване на отговорността за сключването на трудовите договори от общинските кметове с помощта на служителите на РЗИ и БАПЗГ, осъществяващи контрол по назначаването, към лица с образование и професионална квалификация различни от медицинските (по-точно с квалификация в предучилищното и училищното образование, каквито са директорите на детските градини), носи много сериозни предпоставки за недостатъчно експертно оценяване на кандидатите. Това от своя страна носи сериозни рискове за живота и здравето на най-малките деца (от 0 до 3 години), която възраст има специфика по отношение на здравния статус, който се различава от всяка друга възрастова група. Именно това е основното съображение при изработването на законодателната уредба на упражняването на професията медицински специалист в този конкретен тип детски заведения (детски ясли и яслени групи). Не би следвало оперативните и управленски съображения, мотивирани с по-бързото и ефективно сключване на трудовите договори с медицинските сестри, да бъде приоритетно пред здравето и безопасността на най-малките деца. Именно затова законодателят е въвел ред за сключване на трудовите договори, при който отговорността за избора и назначаването на кандидатите да се носи от кметовете на общините, подпомогнати от лицата с медицинско образование и съответна квалификация (отговорните служители от РЗИ и БАПЗГ), посредством осъществяване на контрол върху назначаването. Акцентира върху разликите между институциите, работещи в предучилищното и училищно образование и лицата, работещи в детските градини и яслите – различна правна уредба на двата вида институции, различни правомощия на отговорните лица и различни изисквания към персонала с оглед риска за здравето и живота на децата и предвид особеностите на детския организъм на възраст от 0 до 3 години.

В съдебно заседание поддържа отговора на жалбата. Оспорва, че решението на СОС представлява вътрешнослужебен акт, тъй като СОС е външен орган по отношение на медицинските сестри в яслените групи и решението му засяга пряко и непосредствено техните права и интереси. Неправилно касаторът приема, че процедурата по чл.66-69 от АПК е спазена. С определение №3541/03.04.2025 г. по адм.д.№2631/2025 г. на Върховния административен съд, VI Отд., е определено, че оспореното решение на СОС представлява общ нормативен акт. Не претендира разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК, а именно съдът правилно е приложил материалния закон и процесуалните правила и решението е обосновано. Съдът е обсъдил доказателствата по делото, произнесъл се е по възраженията на страните и правилно е приложил материалния закон. Правилно съдът е приел, че оспореният пред него акт е общ административен акт, тъй като решението е с еднократно правно действие и с него се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица. Обосновано съдът е приел, че актът е издаден при съществени нарушения на административно производствените правила, поради неспазване на изискванията на чл.66-69 от АПК, като е нарушено правото на участие на заинтересованите лица, синдикати, асоциации, спрямо които актът има действие, в производството по издаване на общия административен акт. Не им е предоставена възможност за предложения и възражения, нито са могли да разберат поради какви обстоятелства са променени изискванията в образците на документите за кандидатстване. Актът не е мотивиран с фактическите и правни основания за издаването му, съгласно изискванията по чл.59, ал.1 и ал.2, т.4 от АПК. Това възпрепятства съдебния контрол и рефлектира върху правото на защита на адресата на акта. Липсата на мотиви е самостоятелно основание за отмяна на акта като незаконосъобразен. Добре мотивиран е изводът на съда за противоречие на акта с материалноправните разпоредби.

Касационната жалба е допустима, като подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл.211, ал.1 от АПК и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество е неоснователна.

Както е установил съдът от фактическа страна, административното производство е образувано по повод на писмо от Столичната организация на Съюза на ръководителите в системата на народната просвета до кмета на Столична община и председателя на Постоянната комисия по образование, култура, наука и културно многообразие (ПК по ОКНКМ). Посочено в писмото е, че към настоящия момент медицинските сестри в яслените групи се назначават от кмета на района и директорът на детска градина с яслени групи не може да упражнява контрол, нито при нужда да назначава заместник, нито да санкционира дисциплинарно медицинските специалисти, работещи в яслената група на ръководената от него институция, тъй като не им е работодател. Кметът на района, който документално им е работодател според писмото, нито има наблюдения, нито осъществява контрол върху дейността и изпълнението на задълженията на тези медицински сестри. Във връзка с кадровото обезпечение и функциониране на детските градини с яслени групи на територията на Столична община, е предложено да се предприемат действия по чл.123 и чл.123а от Кодекса на труда за промяна на работодателя на медицинските сестри. Според чл.123, ал.1 от КТ, трудовото правоотношение с работника или служителя не се прекратява при промяна на работодателя в резултат на: 1. сливане на предприятия; 2. вливане на едно предприятие в друго; 3. разпределяне на дейността на едно предприятие между две или повече предприятия; 4. преминаване на обособена част от едно предприятие към друго; 5. промяна на правноорганизационната форма на предприятието; 6. смяна на собственика на предприятието или на обособена част от него; 7. преотстъпване или прехвърляне на дейност от едно предприятие на друго, включително прехвърляне на материални активи. Съгласно чл.123, ал.2 от КТ, в случаите по ал.1 правата и задълженията на работодателя прехвърлител преди промяната, които произтичат от трудовите правоотношения към датата на промяната, се прехвърлят на новия работодател приобретател. Съгласно чл.123а, ал.1 от КТ, трудовото правоотношение с работника или служителя не се прекратява при промяна на работодателя в случаите на отдаване на предприятието или на обособена част от него под наем или аренда. Трудовото правоотношение с работник или служител не се прекратява и при възлагане на концесия, в предмета на която са включени дейности, които са свързани с характера на работата - предмет на трудовия договор, или обектът, в който се намира мястото на работа, е включен в обекта на концесията. Съгласно чл.123а, ал.2 от КТ, в случаите по ал.1 правата и задълженията на стария работодател, които произтичат от трудови правоотношения, съществуващи към датата на промяната, се прехвърлят на новия работодател. За задълженията към работника или служителя, възникнали преди промяната по ал.1, отговарят солидарно двамата работодатели (чл.123а, ал.3 от КТ), а след изтичане на срока на договора за наем, аренда или на концесионния договор трудовите правоотношения с работниците и служителите не се прекратяват, а преминават към стария им работодател (чл.123а, ал.4 от КТ).

Във връзка с предложението е изготвен доклад от председателя на Постоянната комисия по образование, култура, наука и културно многообразие (ПКОКНКМ) до Столичен общински съвет № СОА24-НЦ62-358/7/19.09.2024 г. и внесен за обсъждане в СОС. В доклада се посочва, че съгласно чл.310, ал.5 от ЗПУО, общинските детски градини и центрове за подкрепа за личностно развитие с изключение на общинските центрове за специална образователна подкрепа, се откриват, преобразуват, променят или закриват със заповед на кмета на общината след решение на общинския съвет. С разпоредбата на чл. 24, ал. 3 от ЗПУО е установено, че в детската градина може да се разкриват яслени групи за отглеждане на деца от 10-месечна до тригодишна възраст. Чл.257, ал.1 от ЗПУО определя директора като орган за управление и контрол на държавните и общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование. Съгласно чл.259, ал.1 от ЗПУО в изпълнение на правомощията си директорът издава заповеди. Посочва се, че съгласно чл.31, ал.1, т.13 от Наредба № 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти, директорът, като орган на управление и контрол на държавна или общинска детска градина и на държавно или общинско училище изпълнява своите функции, като: сключва, изменя и прекратява трудови договори с педагогическите специалисти и с непедагогическия персонал в институцията в съответствие с Кодекса на труда; обявява свободните работни места в бюрото по труда и в регионалното управление на образованието в тридневен срок от овакантяването им. Докладът с проекта за решение е разгледан от Постоянните комисии към СОС. Получени са становища от министерство на труда и социалната политика и от заместник-министъра на образованието и науката. Въз основа на докладната и становищата, след проведено гласуване е прието процесното решение по т.22 от Протокол №23 от заседание на СОС на 14.11.2024 г., че трудовите договори на медицинските сестри в яслените групи при детските градини на територията на Столична община следва да бъдат сключвани от директорите на съответната детска градина. Решението е прието след проведено обсъждане и явно гласуване от членовете на СОС, отразено в съставения Протокол №23/14.11.2024 г., от общо гласували 47 общински съветници, с 33 гласа – за, 9 гласа – против и 5 гласа - въздържал се.

Така приетото решение на СОС е оспорено пред АССГ от Синдиката на българските медицински специалисти, чрез председателя на Управителния съвет (жалбоподателят уточнен впоследствие в с.з. от 31.10.2025 г. по адм.д.№3590/2025 г. на АССГ), който е изпратил жалбата за разглеждане на Административен съд – Перник с определение №2851/29.01.2025 г. по адм.д.№12684/2024 г. по описа на Административен съд София-град. С определение №381/04.03.2025 г., постановено по адм.д.№45/2025 г. по описа на Административен съд - Перник е повдигнат спор за подсъдност по жалбата на Синдиката на българските медицински специалисти (СБМС) със седалище и адрес на управление гр.Перник срещу решение №587/14.11.2024 г. на Столичен общински съвет. За да прекрати производството по делото и изпрати същото на Върховния административен съд, Административен съд - Перник е приел, че е налице хипотезата на чл.133, ал.3 от АПК, съгласно който делата по оспорване на общи административни актове се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорвания акт. С определение №3541/03.04.2025 г. по адм.д.№2631/2025 г. на Върховния административен съд, шесто отделение, на основание чл.135, ал.4, предложение първо от АПК, Върховният административен съд е определил, че компетентен да се произнесе по жалба вх.№32673/05.12.2024 г. по описа на Административен съд София - град, подадена от председателя на Управителния съвет на Синдиката на българските медицински специалисти срещу решение № 587/14.11.2024 г. на Столичен общински съвет, е Административен съд София – град. С определението ВАС изпраща делото на Административен съд София - град по подсъдност. Съгласно мотивите на определението на ВАС, които следва да бъдат съобразени и в настоящото производство, правилното разрешаване на спора за подсъдност изисква определяне на характера на обжалвания административен акт - дали представлява индивидуален или общ административен акт. При преценката на решение № 587/14.11.2024 г. на Столичен общински съвет и като се съобразил със съдържанието, характера и правните последици, които настъпват за неговите адресати, ВАС приема, че се касае за общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, а не за индивидуален административен акт по чл. 21 от АПК. В случая оспореното решение на СОС е с еднократно правно действие, доколкото регламентира преуреждане на всички действащи трудови договори, и урежда сключването на всички бъдещи трудови договори на медицинските сестри в яслените групи, които засягат неопределен брой лица. Също така с него се вменяват задължения на директорите на детските градини на територията на Столична община и на кметовете на райони да го изпълнят. По изложените съображения, с определение № 3541/03.04.2025 г. по адм.д.№2631/2025 г. на ВАС, шесто отделение е прието, че решение №587/14.11.2024 г. на Столичен общински съвет е общ административен акт, издаден в изпълнение на нормативни актове - чл.21, ал.1, т.23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл.257 от Закона за предучилищното и училищното образование и чл.123а от Кодекса на труда, насочен е към неопределен брой адресати, с ограничено във времето действие и не съдържа абстрактни правила за поведение. Както е посочено също в определението на ВАС, съгласно чл.184 от АПК за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове. По тази причина правните норми, които уреждат местната подсъдност се съдържат в разпоредбата на чл. 133 от АПК, като в случая е налице конкретна хипотеза, а именно тази, посочена в чл. 133, ал.3 от АПК. Според чл. 133, ал. 3 от АПК делата по оспорване на общи административни актове се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорвания акт. Доколкото в случая се касае за оспорване на общ административен акт, засягащ права, свободи и законни интереси на неопределен кръг лица, е изключена възможността за прилагане на чл.133, ал.1 от АПК. Съгласно последната разпоредба, (Изм. - ДВ, бр.77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), делата по оспорване на индивидуални административни актове се разглеждат от административния съд по постоянен адрес или седалището на посочения в акта адресат, съответно адресати. Когато посоченият в акта адресат има постоянен адрес или седалище в чужбина, споровете се разглеждат от Административен съд – София-град. Като е приел, че се касае за общ административен акт, на основание чл.133, ал.3 и ал.4 от АПК, ВАС е изпратил по компетентност на Административен съд – София-град, жалбата на Синдиката на българските медицински специалисти срещу решение №587/14.11.2024 г. на Столичен общински съвет. С молба по делото като жалбоподател се присъединява Българска асоциация на професионалистите по здравни грижи (в с.з. от 31.10.2025 г. по адм.д.№3590/2025 г. на АССГ). Съобразявайки определението на ВАС, Административен съд – София-град е приел жалбите за допустими, като подадени срещу подлежащ на оспорване общ административен акт, депозирани в законоустановения срок и от заинтересовани лица. Разгледани по същество жалбите са приети за неоснователни от АССГ. Съдът приел, че процесното решение е издадено от компетентен орган – Столичен общински съвет, в предписаната от закона форма по смисъла на чл.59, ал.2 от АПК, но е издаден при допуснати нарушения в процедурата по постановяването му по чл.66-69 от АПК, което се е отразило и на материалноправната му законосъобразност. Съгласно алинея 1 от чл.66 от АПК - „Уведомяване за предстоящо издаване на общ административен акт“, откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. Съгласно чл.66, ал.2 от АПК, уведомяването по ал.1 включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Според чл.66, ал.3 от АПК, уведомяването по ал.1 за проекти на общи административни актове от компетентността на Министерския съвет се извършва от съответния министър - вносител на акта. Съгласно чл.67 от АПК - „Представляване на заинтересованите лица“, организациите по чл.66, ал.1 могат да представляват заинтересованите лица в производството по издаване и обжалване на административния акт. Според чл.68 от АПК - „Право на достъп до информацията по преписката“, (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), доколкото в специален закон не е установено друго, заинтересованите лица и техните организации имат право на достъп до цялата информация, съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт по всяко време на производството, включително и след приключването му с издаване на общ административен акт, съгласно Закона за Националния архивен фонд. Съгласно алинея 1 на чл.69 от АПК - „Форми на участие на заинтересованите лица в производството“, административният орган определя и оповестява публично по реда, определен в чл.66, ал.1, една или повече от следните форми на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта: 1. писмени предложения и възражения; 2. участие в консултативни органи, подпомагащи органа, издаващ акта; 3. участие в заседания на органа, издаващ акта, когато той е колективен; 4. обществено обсъждане. Съгласно чл.69, ал.2 от АПК, административният орган осигурява на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в разумен срок, определен от административния орган, който не може да бъде по-кратък от един месец от деня на уведомяването по чл.66.

В процесния случай не се установява от доказателствата в административната преписка по делото, че са били спазени процедурните изисквания, разписани в цитираните разпоредби на чл.66-69 от АПК. Правилно е прието в първоинстанционното решение, че в производството по издаване на акта не са спазени изискванията на чл.66-69 от АПК, които са императивни, като е нарушено правото на участие на заинтересованите лица /организации, синдикати, асоциации/ в производството по издаване на общия административен акт. Съдът е приел, че в случая това са организациите, спрямо които решението на СОС има действие. Това е довело до невъзможност на заинтересованите лица да вземат участие в административното производство, да направят своевременно своите възражения и предложения, които да бъдат обсъдени и взети предвид от административния орган при постановяване на общия административен акт. Това представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като ограничава в значителна степен правото на защита на заинтересованите лица в производството. Недопускането му би могло да доведе до издаване на административен акт с различно съдържание от процесния. Както е посочил в мотивите си първоинстанционният съд, актът е издаден без да е дадена възможност за предложения и възражения от заинтересованите лица, които не са имали възможност да разберат също поради какви обстоятелства са променени изискванията в образците на документите за кандидатстване. Съдът приел тези нарушения за съществени, защото са нарушени разпоредби, които гарантират възможността за упражняване на правата на лицата, засегнати от издадения акт, което е довело до ограничаване на възможността на заинтересованите лица, в това число и на жалбоподателите, да вземат участие при приемането на оспорения акт.

Правилно е посочена в първоинстанционното решение като несъобразена разпоредбата на чл.71 от АПК – „Обсъждане на предложенията и възраженията и издаване на акта“, според който общият административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации. Първоинстанционният съд е наблегнал правилно на това, че при издаване на общ административен акт, административният орган е длъжен при произнасянето си да се съобрази с всички значими за производството факти и обстоятелства, които да му дадат възможност да постанови обоснован и правилен административен акт. В процедурата по приемането на оспореното решение на СОС, поради неизпълнението на задължителните процедури по чл.66-69 от АПК, не са уведомени по предвидения в АПК ред заинтересованите лица и не са разгледани и взети предвид становищата и възраженията им при приемането на оспорения общ административен акт. Това възпрепятства реализирането на правото на защита на заинтересованите лица и провеждането на съдебния контрол за законосъобразност на общия административен акт. Предвид изложеното и съобразно горецитираното определение на ВАС, не могат да бъдат споделени изложените в касационната жалба съображения, че процесното решение на СОС представлява вътрешноорганизационен акт, а не общ административен акт, поради което не са относими правилата по издаването му, разписани в чл.66-69 от АПК.

Първоинстанционният съд е приел, че решението противоречи и на материалния закон, като се е позовал на чл.24, ал.1 от Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО), според който детската градина е институция в системата на предучилищното и училищното образование, в която се отглеждат, възпитават, социализират и обучават деца от тригодишна възраст до постъпването им в I клас в съответствие с държавния образователен стандарт за предучилищното образование. Съгласно чл.24, ал.2 от ЗПУО, при условията и по реда на този закон в детската градина може да се приемат за отглеждане, възпитание, социализация и обучение и деца на двегодишна възраст. В чл.24, ал.3 от ЗПУО е предвидено, че в детската градина може да се разкриват яслени групи за отглеждане на деца от 10-месечна до тригодишна възраст. Според чл.24, ал.4 от ЗПУО, също цитиран от първоинстанционния съд, децата, постъпили в яслени групи в детските градини, се отглеждат, възпитават, социализират и обучават по стандарти за ранно детско развитие, приети с наредба на министъра на здравеопазването и министъра на образованието и науката. Съдът е съобразил действащата към момента на постановяване на процесното решение на СОС и понастоящем, Наредба №26 от 18.11.2008 г. за устройството и дейността на детските ясли и детските кухни и здравните изисквания към тях (Наредба №26/2008 г.), издадена от министъра на здравеопазването (Обн. ДВ. бр.103 от 2 Декември 2008г., изм. ДВ. бр.24 от 31 Март 2009г., изм. ДВ. бр.36 от 10 Май 2011г., изм. и доп. ДВ. бр.90 от 20 Октомври 2020г., изм. и доп. ДВ. бр.53 от 8 Юли 2022г., изм. и доп. ДВ. бр.72 от 2 Септември 2025г.). С Наредба №26/2008 г. са определени детските ясли като организационно обособени структури, в които екип от медицински и други специалисти осъществява отглеждане чрез грижа за опазване и укрепване на здравето, възпитание и обучение на деца от тримесечна до тригодишна възраст. Съгласно чл.1, ал.1 от Наредба №26/2008 г., с тази наредба се определят устройството и дейността на детските ясли и детските кухни и здравните изисквания към тях. Според чл.1, ал.2 от Наредба №26/2008 г., детските ясли и детските кухни могат да се създават от общините, от физически и юридически лица. Съгласно чл.1, ал.3 от наредбата, издръжката на децата в общинските детски ясли и дейността на общинските детски кухни се финансира от съответния общински бюджет. В чл.1, ал.4 от Наредба №26/2008 г., се предвижда, че за отглеждане на децата в общинските детски ясли, както и за получаване на детска храна от общинските детски кухни родителите и настойниците заплащат такси в размери, определени от общинския съвет в съответствие със Закона за местните данъци и такси. Според чл.2, ал.1 от Наредба №26/2008 г., детските ясли са организационно обособени структури, в които екип от медицински и други специалисти осъществява отглеждане чрез грижа за опазване и укрепване на здравето, възпитание и обучение на деца от тримесечна до тригодишна възраст. Съгласно чл.2, ал.2 Наредба №26/2008 г., (Изм. - ДВ, бр. 36 от 2011 г., в сила от 10.05.2011 г.) Децата се изписват от детските ясли от 1 септември в годината, в която навършват тригодишна възраст, или по желание на родителите преди този срок.

В Глава втора, Раздел I от Наредба №26/2008 г. – „Изисквания към устройството на детските ясли“, чл.3 от същата е определено, че детските ясли са постоянни и сезонни. Съгласно чл.4, ал.1 от Наредба №26/2008 г., постоянни детски ясли са тези, в които децата се отглеждат без прекъсване през цялата година. Те биват дневни, седмични и смесени. Съгласно чл.4, ал.2, в дневните ясли се приемат деца от три месеца до тригодишна възраст за дневен престой. Дневният престой се осъществява всеки ден с изключение на съботните, неделните и празничните дни. Съгласно чл.4, ал.3, в седмичните ясли се приемат деца от десет месеца до тригодишна възраст за седмичен престой. Децата в седмичните ясли се приемат в понеделник и се предават на родителите в петък. Децата могат да се взимат от родителите и през другите дни на седмицата, като храната за следобедна закуска и вечеря се дава на родителите. Според чл.4, ал.4, в смесените ясли децата се разпределят в дневни яслени групи и в седмични яслени групи. В яслените групи по чл.6, ал.2, т.2 и 3 на дневните ясли могат да се отглеждат деца и при полудневен или почасов режим, при спазване изискванията на тази наредба (чл.4, ал.5). Съобразно чл.4, ал.6 от Наредба №26/2008 г., режимът на децата и организация на дейността при полудневно и почасово посещение се определят с правилника за вътрешния ред на детската ясла. В чл.5, ал.1 от наредбата е предвидено, че сезонните детски ясли се разкриват при необходимост за период от 4 до 6 месеца. В тях се отглеждат деца от десет месеца до тригодишна възраст. Според алинея 2 на чл.5 от наредбата, сезонните детски ясли са само дневни.

Съгласно чл.6, ал.1 от Наредба №26/2008 г., в детските ясли децата се разпределят в яслени групи, както следва: 1. Кърмаческа яслена група, в която се приемат деца от тримесечна до десетмесечна възраст. Кърмаческите яслени групи са само дневни. 2. Смесена яслена група, в която се приемат деца от десет месеца до тригодишна възраст. Според чл.6, ал.2 от наредбата, броят на децата в една яслена група е: 1. в кърмаческа група - от 6 до 8 деца; 2. в смесена дневна група - от 8 до 16 деца; 3. в смесена седмична група - от 8 до 12 деца; 4. в групи с деца с увреждания или хронични заболявания - от 6 до 8 деца. С чл.6, ал.3 от Наредба №26/2008 г. (Нова - ДВ, бр. 90 от 2020 г.) се предвижда че в населени места, в които в продължение на три години се наблюдава трайна тенденция за недостиг на места в детските ясли, по мотивирано предложение на общинския съвет и съгласувано с директора на регионалната здравна инспекция броят на приетите деца в смесена дневна група може да бъде увеличен до 20 деца. Съгласно чл.6, ал.4, изключението по ал.3 се допуска при спазване на изискванията на чл.59, ал.2 от Наредба №РД-02-20-3 от 2015 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на сгради за обществено обслужване в областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата (ДВ, бр.5 от 2016 г.).

Съгласно чл.6, ал.5 от Наредба №26/2008 г., (Предишна ал.3 - ДВ, бр. 90 от 2020 г.), яслени групи могат да се откриват и в целодневни и седмични детски градини, като организацията на работа в тях не се различава от тази на постоянните ясли. Тоест по отношение на разкритите в детските градини яслени групи, изискванията към организацията на работата са еднакви с тези в постоянните ясли, уредени с Наредба №26/2008 г. на министъра на здравеопазването.

Съгласно цитираната в съдебното решение разпоредба на чл.7 от Наредба №26/2008г., (Изм. - ДВ, бр. 36 от 2011 г., в сила от 10.05.2011 г.) - Методическото ръководство на дейността на детските ясли се осъществява от Министерството на здравеопазването чрез регионалните здравни инспекции, както и от общините. При отглеждането на децата в детските ясли и яслени групи е важно да се съобрази първостепенното значение на грижите за здравето и специалните нужди на най-малките деца – от кърмаческа до 3 годишна възраст, които налагат постоянно наблюдение и помощ от медицински специалисти. В този смисъл са изискванията, поставени в Наредба №26/2008 г. В решението на АССГ е цитиран чл.8, ал.3 от Наредба №26/2008 г., съгласно който управлението и ръководството на детска ясла се осъществява от директор, който задължително е лице с професионална квалификация "лекар", "медицинска сестра", "акушерка", "лекарски асистент", "фелдшер" или "инспектор по обществено здраве" и с професионален опит не по-малко от една година. На един по-късен етап с израстването се променят нуждите на децата и нараства значението на дейностите, свързани с образованието, възпитанието и развитието на децата като пълноценни личности – физически здрави, духовно-емоционално укрепнали и придобиващи нови знания и умения. На този етап е необходимо да бъдат обучавани и подкрепяни от съответните специалисти по образование и възпитание в предучилищната и училищната възраст. Както е посочено решението на АССГ, в този смисъл вече статутът на директор на детска градина е регламентиран с разпоредбата на чл.33, ал.1 от Наредба №15/2019 г., по силата на която се изисква висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" и с не по-малко от пет години учителски стаж. Първоинстанционният съд правилно е отчел, че тези изисквания са в пряк унисон с целите, които се преследват отношение на децата в яслите, съответно в детските градини. В единия случай се цели осигуряване на условия за нормално физическо и психично развитие и възпитание на децата чрез: 1. организиране и спазване на рационален дневен режим, съобразен с възрастовите особености на децата в групите; 2.. осигуряване на здравословно хранене, отговарящо на физиологичните норми за съответната възрастова група; 3. организиране и провеждане на дейности, свързани с физическо и психично укрепване на децата; 4. осигуряване на условия, които да ограничат заболявания при децата и настъпване на травми и злополуки, докато целта при работата с децата в детските градини е насочена към друг вид потребности, изрично предвидени с разпоредбата на чл.5, ал.1 от ЗПУО и свързана с интелектуално, емоционално, социално, духовно-нравствено и физическо израстване.

Следва да се вземе предвид и това, че в Наредба №26/2008 г. са уредени детайлно управлението, ръководството на детските ясли, специалистите, работещи в тях, вкл. медицинските специалисти, като са разписани подробно дейностите извършвани от тях и изискванията за образование, квалификация, трудов стаж и умения, на които следва да отговарят. По аргумент от горецитираната разпоредба на чл.6, ал.5 от Наредба №26/2008г. същите изисквания следва да са приложими и към медицинските специалисти в яслените групи към детските градини. Чл.6, ал.5 от наредбата предвижда, че яслени групи могат да се откриват и в целодневни и седмични детски градини, като организацията на работа в тях не се различава от тази на постоянните ясли.

Съгласно чл.8, ал.1 от Наредба №26/2008 г., управлението и ръководството на детска ясла се осъществява от директор. Съгласно чл.8, ал.2 от наредбата, (Изм. - ДВ, бр. 24 от 2009 г.) - Директорът на общинската детска ясла се назначава и освобождава от кмета на общината или района. Според чл.8, ал.3 от Наредба №26/2008 г., (Изм. - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.) Директор на детска ясла може да бъде лице с професионална квалификация "лекар", "медицинска сестра", "акушерка", "лекарски асистент", "фелдшер" или "инспектор по обществено здраве" и с професионален опит не по-малко от една година. Съгласно чл.8, ал.4 от Наредба №26/2008 г., директорът на детската ясла: 1. ръководи, контролира и отговаря за цялостната дейност на детската ясла; 2. представлява детската ясла пред всички държавни и общински органи, пред организации, физически и юридически лица; 3. отговаря за организацията и осъществяването на хигиенния и противоепидемичния режим; 4. сключва, изменя и прекратява трудовите договори на лицата, които работят в детската ясла; 5. утвърждава щатното разписание на детската ясла; 6. (нова - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.) осигурява необходимите условия за системно повишаване на квалификацията на лицата по чл.9; 7. (предишна т. 6 - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.) утвърждава правилник за вътрешния ред за детската ясла; 8. (предишна т. 7 - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.) отговаря за законосъобразното и целесъобразното разходване на бюджета на детската ясла. Според чл.9 от Наредба №26/2008 г., в детската ясла задължително работят следните специалисти: 1. (изм. - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.) медицинска сестра, акушерка, лекарски асистент или фелдшер; 2. педагог; 3. детегледачка. Съгласно чл.10, ал.1 от Наредба №26/2008 г. (Изм. - ДВ, бр. 53 от 2022 г., в сила от 16.07.2022 г.), за медицинска сестра, акушерка, лекарски асистент или фелдшер се назначава лице с професионална квалификация съответно "медицинска сестра", "акушерка" "лекарски асистент" или "фелдшер". Съгласно чл.10, ал.2 от Наредба №26/2008 г., в относимата редакция към датата на приемане на процесното решение, лицата по ал.1: 1. ръководят и отговарят за цялостната работа в поверената им група; 2. приемат децата и извършват ежедневен контрол на здравословното им състояние, като се информират за това и от родителите; 3. провеждат организирани занимания на децата в групата съвместно с лицето по чл.9, т.2 (педагог) и с негово участие; 4. наблюдават здравословното състояние на децата и оказват при необходимост първа помощ; 5. прилагат индивидуален подход към всяко дете и активни грижи, включително и за новопостъпилите деца през периода на адаптацията им, като съвместно с лицето по чл.9, т.2 (педагог) изготвят и участват в изпълнението на индивидуален план за адаптация на всяко дете при приема му в детската ясла; 6. отговарят за храненето на децата, участват при изготвяне на дневното и седмичното меню за храненето; 7. организират и провеждат общозакалителни и специални закалителни процедури по назначение на лекар; 8. правят масаж и гимнастика на кърмачетата; 9. извършват антропометричните измервания и оценка на физическото развитие на децата и регистрират данните в здравнопрофилактичните им карти; 10. следят за провеждането на имунизациите съгласно имунизационния календар и регистрират имунизационното състояние на децата в здравнопрофилактичната карта въз основа на данни от общопрактикуващия лекар или от друг лекар, извършил съответната задължителна имунизация, които данни се предоставят чрез родителя; 11. вземат материали за микробиологичен анализ и следят за получаване на резултатите; 12. следят за спазване на хигиенния режим в помещенията и контролират работата на детегледачката; 13. контролират спазването на изискванията към факторите на средата; 14. участват в организирането и провеждането на профилактични и противоепидемични дейности за предотвратяване възникването и ограничаване разпространението на заразни и паразитни заболявания; 15. периодично проследяват психичното развитие на децата, подпомагани от лицето по чл.9, т.2 (педагог), и регистрират резултата в здравнопрофилактичните им карти.

Видно от тези разпоредби в Наредба №26/2008 г., медицинските специалисти имат основна и ръководна роля в детските ясли и в яслените групи към детските градини, която се определя от медицинските им знания и опит, които са определящи при работата с децата във възрастта, когато посещават яслите и яслените групи. Подходът на работа е комплексен, като включва и съвместна работа с немедицинските специалисти – педагози, но ръководството се осъществява от медицинските специалисти.

Основателни в този смисъл се явяват доводите, изложени от ответниците по касационната жалба, че при приемане на процесното решение е следвало да бъдат уведомени и изслушани като заинтересовани лица, което би дало възможност да бъдат разгледани и съобразени пълноценно и всестранно техните съображения и възражения относно съобразяването на решението със съществуващата нормативна уредба (посочена по-горе), както и спецификите и нуждите на различните възрастови групи, за постигане на законово защитените цели в областта на грижите за здравето, образованието и възпитанието на децата и работата на медицинските специалисти.

Следва същевременно да се вземе предвид, че част от съображенията, изложени в касационната жалба и отговорите към нея, които са от съществено значение, касаят оперативната целесъобразност на административния акт и като такива попадат извън обхвата на съдебния контрол за законосъобразност на административния акт.

Изложеното обосновава извод за неоснователност на касационната жалба, тъй като не са налице сочените в нея отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. С оглед на това обжалваното съдебно решение следва да се остави в сила.

Разноски по делото за касационната инстанция са претендирани от ответника - Синдикат на българските медицински специалисти, поради което следва да се присъдят в размер на 750 евро (или 1466.87 лева) за адвокатско възнаграждение.

Така мотивиран, Върховният административен съд, състав на шесто отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 38410 от 19.11.2025 г. по адм. дело № 3590/2025 г. по описа на Административен съд – София-град.

ОСЪЖДА Столична община да заплати на Синдикат на българските медицински специалисти, сумата от 750 (седемстотин и петдесет) евро или 1466.87 лева разноски за касационната инстанция.

Решението не подлежи на обжалване.