Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ), чрез процесуален представител юрк. М. Мустафа, срещу решение № 5027/04.06.2025 г., постановено по адм. дело № 774/2025 г. по описа на Административен съд (АС) – Пловдив.

По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено при съществени нарушения на материалния и процесуалния закон, се иска отмяната му и постановяване на ново, с което да се потвърди изцяло законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт, алтернативно – делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендират се направените в съдебното производство разноски.

Ответникът – „Нутрилайф“ ООД, чрез пълномощник адв. И. Стоева, по изложени в писмен отговор подробни съображения моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна, а обжалваното съдебно решение – оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира сторените разноски пред настоящата инстанция.

Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като прецени данните по делото, релевираните касационни основания и становищата на страните, в рамките на правомощията си по чл. 218, ал.1 и ал. 2 от АПК, приема от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

Предмет на производството пред АС – Пловдив, образувано по жалбата на „Нутрилайф“ ООД, ЕИК 160047678, гр. Пловдив, е заповед № РД11-898/25.03.2025 г. на изпълнителния директор на БАБХ за отказ от вписване на хранителна добавка/храна, предназначена за употреба при интензивно мускулно натоварване. Оспореният отказ е постановен по подаденото от „Нутрилайф“ ООД заявление от 20.02.2025 г., с уникален номер на заявката 1739976506991, регистрирано в БАБХ с вх. № 5589/07.03.2025 г., по отношение на четири от заявените от дружеството за регистриране по реда на чл. 79 от Закона за храните (ЗХр.) хранителни добавки и храни, предназначени за употреба при интензивно мускулно натоварване, а именно – „Колаген Pro Factors“ и Витамини „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ и „D3 4000 IU“. Отказът на административния орган да впише в регистъра по чл. 24, ал. 1 от ЗХр. въпросните продукти е обоснован с констатирани нарушения на чл. 8, ал. 1 от Наредбата за хранителните добавки („Наредбата за ХД“), приета с ПМС № 434 от 10.12.2021 г., обн., ДВ, бр. 106 от 15.12.2021 г., в сила от 30.12.2021 г., на основание чл. 81, ал. 1 от ЗХр. С разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ХД са регламентирани максимално допустимите количества витамини и минерали в хранителни добавки, предназначени за дневен прием за лица над 18 години, като конкретните стойности са посочени в таблица – Приложение № 3 към Наредбата за ХД.

Относно „Колаген Pro Factors“ в оспорения административен акт е посочено, че несъответствието с чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ХД се състои в това, че съгласно етикета на български език в препоръчаната доза за дневен прием от продукта се съдържа 18 мг магнезий, което е под 15% от референтните стойности за препоръчаната доза за дневен прием за лица над 18 години, посочена в Приложение № 3 – 56,25 мг. По отношение на Витамините „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ и „D3 4000 IU“ е уточнено, че при преглед на етикетите на български език се установява, че наличието на Витамин D3 в препоръчаната доза за дневен прием от всеки един то тях (за D3 2000 IU – 50 мкг, за D3 3000 IU – 75 мкг и за D3 4000 IU – 100 мкг) надвишава препоръчаната доза за дневен прием за лица над 18 години съгласно Приложение № 3 - 35 мкг., което съставлява несъответствие с чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ХД. При тези фактически и правни установявания изпълнителният директор на БАБХ е издал процесния отказ за вписване в регистъра по чл. 24, ал. 1 от ЗХр., обективиран в негова заповед № РД11-898/25.03.2025 г.

В хода на производството по оспорване на заповедта решаващият съд е извършил дължимата по закон проверка за законосъобразност на оспорения административен акт и е приел, че същият е постановен от компетентен орган в предвидената от закона писмена форма, но в нарушение на материалноправните норми. Въз основа на представените по делото доказателства, включително приложените с първоинстанционната жалба и приети по делото писмени доказателства, съдът е приел за безспорно, че по отношение на хранителните добавки, предмет на отказа, в списъка, приложен към заявлението за регистриране, има изрично отбелязване, че те законно се предлагат на пазара на друга държава членка на ЕС (отбелязване в списъка към заявлението с отметка в „ДА“), което обстоятелство е следвало да бъде отчетено от компетентния орган с оглед разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Наредбата за ХД, във вр. с чл. Регламент (ЕС) 2019/515 на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2019 година относно взаимното признаване на стоки, законно предлагани на пазара в друга държава членка, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 764/2008 („Регламент (ЕС) 2019/515“).

С посочения Регламент се определят правила и процедури за прилагането в конкретни случаи от държавите членки на принципа за взаимно признаване по отношение на стоки, предмет на член 34 от ДФЕС, които са законно предлагани на пазара в друга държава членка, като се имат предвид член 36 от ДФЕС и съдебната практика на Съда на Европейския съюз (СЕС). Съгласно чл. 5 § 1 от Регламент (ЕС) 2019/515 процедурата по оценяване на стоки, с цел да се установи дали стоки или стоки от този тип се предлагат законно на пазара в друга държава членка, се извършва от компетентния национален орган. Нормите на чл. 79, ал. 1 и ал. 9, т. 1 от ЗХр. предвиждат регистрационен режим за пускане на пазара на хранителни добавки и храни, предназначени за употреба при интензивно мускулно натоварване, като компетентен орган е изпълнителният директор на БАБХ, пред който в случаите по чл. 4 от Регламент (ЕС) 2019/515 може да се предостави декларация за взаимно признаване за целите на оценяването по чл. 5 от същия Регламент. По делото е установено, че преди издаването на заповедта за отказ компетентният орган не е извършил процедурата по оценяване, предвидена чл. 5 от Регламент (ЕС) 2019/515, респективно не е изискал каквато и да е информация от заявителя в тази връзка.

Същевременно от приетите по делото доказателства, приложени с жалбата на „Нутрилайф“ ООД, съдът е установил, че дружеството разполага с доказателства за законно предлагане на продуктите и използването им в Република Ирландия и Малта във вр. с изготвени декларации за взаимно признаване от 02.04.2025 г. за целите на чл. 4 от Регламент (ЕС) 2019/515 за Витамини „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ и „D3 4000 IU“. Решаващият състав е отбелязал, че макар и с дата след издаването на процесния административен акт и представени с жалбата до съда, въпросните декларации за взаимно признаване, изходящи от производителя Viridian Nutrition, Великобритания, следва да бъдат ценени като годно и относимо доказателствено средство, доколкото с тях се удостоверява съществуващ факт преди датата на издаване на заповедта (27.03.2025 г.) Поради това съдът се е позовал на разпоредбата на чл. 4, § 1 от Регламент (ЕС) 2019/515, съгласно която производителят на стоки или стоки от даден тип, които се предоставят или предстои да се предоставят на пазара в държавата членка по местоназначение, може да изготви доброволна декларация за законно предлагане на пазара на стоки за целите на взаимното признаване, с която да удостовери пред компетентните органи на държавата членка по местоназначение, че стоките или стоки от този тип са законно предлагани на пазара в друга държава членка.

В настоящия случай декларациите за взаимно признаване за целите на чл. 4 от Регламент (ЕС) 2019/515 са изготвени от производителя Viridian Nutrition, Великобритания – за Витамини „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ и „D3 4000 IU“, при наличие на приети по делото справки за регистрацията на Витамини „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ от компетентен орган в Република Ирландия и справка за регистрация на Витамин „D3 4000 IU“ от компетентния орган в Малта. Принципът за взаимно признаване изисква провеждане на разписаната в чл. 5 от Регламента специална процедура, в хода на която да се установи дали същите тези стоки се ползват законно на територията на друга държава членка и ако се установи, че това е така – същите да бъдат разрешени за пускане на пазара в държавата членка по местоназначение. В допълнение съдът отбелязва, че за прилагането на принципа за взаимно признаване не е необходимо същото да бъде поискано от икономическия оператор, а следва служебно да бъде изследвано от компетентния национален орган. В конкретния случай, предвид изричното отбелязване в заявлението на дружеството, че четирите хранителни добавки – предмет на оспорената заповед, законно се предлагат на пазара в друга държава членка на ЕС, органът е следвало да проведе специалната процедура по чл. 5 от Регламент (ЕС) 2019/515. Като не е сторил това, е постановил незаконосъобразен отказ, който е в несъответствие с правилата по чл. 4 и чл. 5 от Регламент (ЕС) 2019/515.

Наред с горното, съдът е изложил съображения и относно липсата на законово основание за приемането с Наредбата за ХД на правила относно максимално допустимите количества витамини и минерали в хранителни добавки, предназначени за дневен прием за лица над 18 години – чл. 8, ал. 1, във вр. с Приложение № 3 към Наредбата. Материалноправният обхват на Наредбата за ХД е определен в чл. 89, ал. 1, т. 1 – т. 6 от ЗХр. и същият следва да бъде ограничен да изрично дефинираната в закона материя. В последната не са обхванати максимално допустимите количества витамини и минерали в хранителни добавки, предназначени за дневен прием за лица над 18 години.

Изводът за незаконосъобразност на процесната заповед в частта относно хранителната добавка Колаген Pro Factors е изведен и въз основа на съображението, че органът е подвел фактическите установявания за този продукт под хипотезата на неотносимата към тях норма на чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ХД – констатираното количество магнезий в съотношение по-малко от 15 на сто от референтните стойности по приложение XIII, част А, т. 1 от Регламент (ЕС) № 1169/2011, сочи на приложение на чл. 9 от Наредбата за ХД, който обаче не е посочен като правно основание в акта. Изменение, допълване или изясняване на правното основание е недопустимо в хода на висящо съдебно производство по оспорването на въпросния акт. Съдът е посочил също така, че спрямо този продукт не е спазена и разпоредбата на чл. 79, ал. 7 от ЗХр. доколкото по делото е налице спор относно действителното съдържание и вида на съдържащия се магнедий в продукта.

При така изложените мотиви съдът е отменил заповедта в цялост и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне по подаденото от „Нутрилайф“ ООД заявление, заведено с вх. № 5589/07.03.2025 г. по описа на БАБХ, от 20.02.2025 г. с номер на заявката 1739976506991, за вписване в регистъра по чл. 24 ал. 1 от ЗХр. на Колаген Pro Factors, Витамин „D3 2000 IU“, Витамин „D3 3000 IU“ и Витамин „D3 4000 IU“, в едномесечен срок от влизане на решението в сила, при спазване на указанията по прилагане на закона, посочени в съдебния акт. Присъдени са разноски в полза на жалбоподателя, в чиито обхват не са включени претендираните от него суми за превод на документи.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Първоинстанционният съд е анализирал приетите писмени доказателства и правилно е установил относимите към спора факти, като въз основа на тях е извел обосновани правни изводи за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт.

Правилно първоинстанционният съд приема, че установеното в акта от фактическа страна по отношение на хранителната добавка Колаген Pro Factors не кореспондира с посоченото правно основание по чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ХД. В случая не е извършено нарушение по посочения текст от Наредбата, доколкото изобщо не се доказват, а и не се твърдят, обстоятелства, годни да бъдат субсумирани под хипотезата на правната норма, регламентирана с текста на чл. 8, ал. 1 относно максимално допустимите количества витамини и минерали в хранителни добавки, предназначени за дневен прием за лица над 18 години. По отношение на продукта Колаген Pro Factors органът е констатирал количество на съдържащия се в него минерал магнезий, което е под установен нормативно минимум, а не в превишение на определен максимум, поради което нормата на чл. 8, ал. 1 от Наредбата остава изцяло неприложима към него. От значение за незаконосъобразността на административния акт в тази му част е и неяснотата на изложените от органа фактически и правни съображения, които поради своята лаконичност и непрецизност водят и до извод за липса на достатъчно точни и обосновани мотиви. Не става ясно в кое Приложение 3 е посочена референтната стойност за препоръчаната доза магнезий за дневен прием за лица над 18 години, спрямо която тази, обозначена на етикета на български език, се явява под допустимия минимум от 15 % от референтната стойност, както и откъде се извлича цитираната стойност от 56,25 мг. Тези съображения са достатъчни, за да обосноват крайния извод за незаконосъобразност на отказа за вписване в регистъра по чл. 24, ал. 1 от ЗХр. на продукта Колаген Pro Factors, посочен в т. 7 от списъка към подаденото от „Нутрилайф“ ООД заявление с вх. № 5589/07.03.2025 г.

Правилен и законосъобразен е и изводът на АС – Пловдив, че по отношение на Витамини „D3 2000 IU“, „D3 3000 IU“ и „D3 4000 IU“ не е била проведена разписаната в чл. 5 от Регламент (ЕС) 2019/515 и приложима спрямо обстоятелствата по случая специална процедура за оценяване на стоки. Следва да се отбележи, че основна цел на този Регламент е укрепване на функционирането на вътрешния пазар чрез подобряване на прилагането на принципа за взаимно признаване и чрез отстраняване на необоснованите пречки пред свободната търговия във всички държави членки на стоки, които вече се предлагат законно в друга държава членка, като съответните стоки или аспекти на стоки, обхванати от Регламента, са тези, които не са предмет на хармонизация на равнището на Съюза (чл. 1 от Регламента).

Съгласно принципа за взаимно признаване държавите членки не могат да забраняват продажбата на своя територия на стоки, законно предлагани на пазара в друга държава членка, дори когато тези стоки са били произведени в съответствие с различни технически правила (съображение 4 от Регламента). Същевременно законодателят на ЕС посочва, че принципът за взаимно признаване не е абсолютен, като държавите членки могат да ограничават предлагането на пазара на стоки, законно предлагани на пазара в друга държава членка, когато такива ограничения са оправдани въз основа на съображенията, посочени в чл. 36 от ДФЕС, или въз основа на съображения от обществен интерес, признати от съдебната практика на СЕС, и когато тези ограничения са пропорционални на преследваната цел. Съгласно Регламент (ЕС) 2019/515 всяко ограничаване или отказ за достъп до пазара трябва да бъде ясно обосновано (съображение 4). По-специално Регламентът предвижда, че когато достъпът до пазара е поставен в зависимост от провеждането на процедура за предварително разрешение (в настоящия случай – процедурата за регистрация съгласно чл. 79 от ЗХр.), всяко административно решение, с което заявлението за предварително разрешение се отхвърля на основание на национално техническо правило, приложимо в посочената държава членка, следва да бъде взето единствено в съответствие с настоящия Регламент, така че заявителят да може да се възползва от процедурната защита, предвидена в него (съображение 11).

От изложеното следва, че законодателят на Съюза не изключва възможността в националния правопорядък на държава членка да бъдат установени правила както относно специфични изисквания за съответните стоки, които могат да се отнасят до тяхното качество, експлоатационни характеристики, безопасност, размери, име, опаковка, маркировка, етикетиране и др., така и относно провеждането на процедура за предварително разрешение, като необходимо условие в тези случаи е съответните национални мерки да са оправдани с оглед преследването на цел от обществен интерес, призната като такава от правото на Съюза, както и да са пропорционални и недискриминационни. Дали дадено национално техническо правило е пропорционално и недискриминационно и дали същото може да оправдае административно решение на компетентен орган, с което се ограничава или отказва достъпът до пазара на стоки, обхванати от разглеждания Регламент, при вече допуснати на пазара в друга държава членка идентични или стоки от този тип, е предмет на оценяването, предвидено в чл. 5 от Регламент (ЕС) 2019/515.

По-специално, съгласно посочената разпоредба, оценяването следва най-напред да установи дали стоките или стоки от този тип действително се предлагат законно на пазара в друга държава членка и ако това е така – на следващо място да се прецени дали легитимните обществени интереси, обхванати от приложимото национално техническо правило на държавата членка по местоназначение, са адекватно защитени предвид характеристиките на въпросните стоки. Това означава, че предвидената в Регламента процедура по оценяване на стоките намира приложение във всички случаи, какъвто е и настоящият, при които прието на национално равнище правило (национално техническо правило) относно максималните количества витамини и минерали в хранителни добавки създава пречки пред ефективното прилагане на принципа за свободно движение на стоки в ЕС, при положение, че същите или стоки от този тип вече се предлагат законно на пазара в друга държава членка. Процедурата е гарант, че административното решение на националния компетентен орган, което ограничава или отказва достъпа до пазара на такива стоки, ще бъде взето при съобразяване на задълженията за държавите членки, произтичащи от принципа на взаимно признаване, респ. – ще бъде пропорционално, недискриминационно и в съответствие с Регламент (ЕС) 2019/515. Пред така взетото решение стои възможността както за обжалване по реда и в сроковете, предвидени в националния закон, така и за провеждане на процедурата по чл. 8 от Регламент (ЕС) 2019/515, в рамките на която Комисията оценява съвместимостта му с принципа за взаимно признаване и изискванията на Регламента.

Посочената по-горе правна уредба на ЕС без съмнение намира приложение в настоящия случай, поради което правилно и обосновано решаващият съд е приел, че административното решение на изпълнителния директор на БАБХ по заявлението на „Нутрилайф“ ООД за вписване на четирите процесни продукта следва да бъде взето при отчитане на изискванията и правилата на Регламент (ЕС) 2019/515, както и в съответствие с постановената в тази връзка практика на Съда на ЕС. Така например в решението по дело C-672/15, ECLI:EU:C:2017:310 СЕС е постановил, че Директива 2002/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на добавките към храни и разпоредбите на ДФЕС относно свободното движение на стоки трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, която не предвижда процедура за пускането на пазара в тази държава членка на хранителни добавки, в които съдържанието на хранителни вещества превишава определените с тази правна уредба максимални дневни дози и които законно се произвеждат или търгуват на пазара в друга държава членка. Трябва да се има предвид също така, че съгласно същото решение на СЕС максималните количества по чл. 5 от Директива 2002/46/ЕО трябва да се определят за всеки отделен случай и въз основа на всички критерии, посочени в член 5, параграфи 1 и 2, в частност горната граница за безопасен прием на съответните хранителни вещества, установена чрез задълбочена научна оценка на риска за общественото здраве, основаваща се не на общи или хипотетични съображения, а на релевантни научни данни. От компетентността на запитващата юрисдикция е да прецени дали разглежданият в главното производство метод за определяне на посочените количества отговаря на тези изисквания. Освен това, предвид липсата на хармонизация на европейско равнище на максималните количества витамини и минерали в хранителните добавки, определянето на горна граница за безопасен прием на отделните витамини и минерали може да се извърши на национално ниво, но така приетата национална мярка следва задължително да почива на извършена научна оценка на риска съгласно член 5, параграф 1, буква а) от Директива 2002/46/ЕО, която според СЕС трябва да се основава както на национални научни становища, така и на достоверни и актуални международни такива, които съдържат заключение в полза на възможността за определяне на по-висока граница.

Оспореният пред АС-Пловдив административен акт не съдържа съображения на компетентния орган в нито една от обсъдените по-горе насоки, произтичащи от правната уредба и съдебната практика на ЕС. Поради това същият правилно и обосновано е отменен, а делото – върнато като преписка за ново разглеждане от органа при спазване на дадените в решението указания по прилагане на закона. Към тези указания следва да се добавят и съобразят посочените в настоящия съдебен акт.

Гореизложеното налага извод за правилност на решението на АС-Пловдив. Неоснователни са наведените от касатора доводи за нарушения на материалния и процесуалния закон. В голямата си част оплакванията в касационната жалба са бланкетни, а развитите доводи по същество – вече обсъдени в първоинстанционния акт и отхвърлени като неоснователни.

Обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила.

При този изход на спора претенцията на ответната страна „Нутрилайф“ ООД за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, като му бъдат присъдени претендираните разноски в размер на 1320 лева (или 674,91 евро), представляващи уговорено и заплатено адвокатско възнаграждение за производството пред касационната инстанция.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 5027/04.06.2025 г., постановено по адм. дело № 774/2025 г. по описа на Административен съд (АС) – Пловдив.

ОСЪЖДА Българска агенция по безопасност на храните да заплати на „Нутрилайф“ ООД, ЕИК 160047678, гр. Пловдив сумата от 674,91 евро (шестстотин седемдесет и четири евро и деветдесет и един евроцента) евро, разноски за касационното производство.

Решението е окончателно.