Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор (ПО) на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“ 2014-2021 г. (Програмата) срещу Решение № 874 от 03.07.2026 г. по адм. дело № 196/2026 г. на Административен съд (АС) – Монтана.
С обжалваното решение съдът е отменил Решение № 1002-324 от 17.04.2026 г. на ръководителя на ПО на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, с което на Община Монтана е определена финансова корекция в размер на 10 % от разходите по засегнатия Договор № 37741 от 28.02.2022 г. с изпълнител „Енвайро Клийн“ ЕООД с предмет „Изграждане на Младежки център в рамките на проект BGLD–2.001-0004 “Изграждане на Младежки център в град Монтана”, финансиран от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ФМ на ЕИП) по Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, на стойност 1 999 997, 00 лева без ДДС, и Допълнително споразумение № 1 от 10.04.2023 г. за увеличаване на стойността на договора на 2 958 408, 86 лева без ДДС, за нарушения на чл. 59, ал. 6 във връзка с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 3, ал. 3 от Закона за камарата на строителите (ЗКС), квалифицирани като нередност по т. 11.1 от Насоките за определяне на финансовите корекции, които се правят върху разходите, финансирани от Европейския съюз, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. (Насоките), съответно по т. 11, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.).
Касационният жалбоподател - ръководителят на Програмния оператор на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“ 2014-2021 г., счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Изразява несъгласие с извода на съда, че възраженията на бенефициера са обсъдени формално, като твърди, че в действащото законодателство не съществува изискване за минимален срок, в който административният орган следва да разгледа и обсъди подадените възражения. Краткият времеви интервал не може да обоснове извод, че възраженията не са били реално анализирани.
Твърди, че, противно на приетото от съда, не е основал заключенията си единствено на основание т. 11.1 от Насоките, като в оспорения акт е налице изрично позоваване на т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.
Счита за неправилен извода на съда за противоречие между изложените в акта фактически основания и дадената от органа правна квалификация на нередността. Сочи, че използването в мотивите на акта на израза, че въведените изисквания ограничават участието на икономическите оператори, не представлява квалифициране на нарушението като нередност по т. 10 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Ограничаването на достъпа на кандидатите и участниците до участие в поръчката е елемент и от фактическия състав на т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, която хипотеза е установена в конкретния случай.
Твърди, че съдът се е произнесъл по ирелевантен за предмета на спора въпрос като е приел, че органът е приел за нарушение самото изискване участсниците да притежават регистрация в Централен професионален регистър на строителите (ЦПРС). Излага, че в акта като нарушение е прието поставянето на изискване за регистрация в ЦПРС за строежи от трета категория, въпреки че подлежащият на изграждане обект е четвърта категория, но съдът не е изложил мотиви относно пропорционалността на така въведения критерий за подбор.
Сочи, че разпоредбата на чл. 3, ал. 3 ЗКС не следва да се тълкува във връзка с чл. 3, ал. 2 ЗКС, както погрешно е приел съдът. Излага, че законодателят е предвидил специален режим за участие на обединения, като е допуснал възможността съответното нормативно изискване да бъде изпълнено чрез участието на поне един регистриран член на обединението Счита, че тълкуването на първоинстанционния съд, според което всеки член на обединението, извършващ строително – монтажни работи следва да притежава регистрация за съответната категория строеж, води до обезсмисляне на разпоредбата на чл. 3, ал. 3 ЗКС.
Тврърди, че в оспорения акт се съдържат подробни мотиви, въз основа на които органът е приел, че спорните критерии за подбор са завишени спрямо предмета на поръчката и не са обосновани с конкретни характеристики на възлагания строеж като сложност, обем, стойност или специфични технически особености. В тази връзка изразява несъгласие с извода на съда, че органът е следвало допълнително да изследва общите отговорности на строителя и спецификите на предмета на поръчката, за неправилен, тъй като непропорционалността произтича именно от несъответствието между категорията на строежа и поставените изисквания.
Счита, че съдът е тълкувал погрешно приетото в решение на Съда на европейския съюз (СЕС) по дело C-195/21 относно условията за допустимост на по-строги критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори. Излага, че възможността за поставяне на по-строги изисквания е допустима само доколкото същите са обективно необходими за гарантиране на способността на участника да изпълни конкретната поръчка, когато са свързани с нейния предмет и са пропорционални на характеристиките й, каквато проверка съдът не е извършил. В тази връзка сочи, че по делото не са установени причините, които налагат поставените към участниците изисквания за регистрация в ЦПРС за трета категория строеж, застраховка „Професионална отговорност“ с покритие за трета категория строеж и специфичен опит на техническия персонал при изпълнение на строежи от трета категория.
На следващо място счита, че съдът е разгледал изискването за застраховка „Професионална отговорност“ единствено като част от общите технически и професионални способности на участниците, без да отчете самостоятелното му значение. Обстоятелството, че нормативната уредба допуска различни минимални нива на застрахователно покритие според категорията на строежа означава, че възложителят следва да обоснове защо изисква по-високо ниво от това, относимо към конкретния обект.
По посочените и по подробно изложени в касационната жалба съображения прави искане обжалваното решение да бъде отменено.
Ответникът – Община Монтана, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни аргументи за правилност на обжалваното решение и незаконосъобразност на оспорения административен акт. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски съгласно представен списък.
Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.
За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна следното:
На 20.10.2020 г. между ПО на Програмата и Община Монтана е сключен Договор № Д03-45 за изпълнение на проект № BGLD-2.001-004 с наименование "Изграждане на Младежки център в град Монтана“, с обща стойност на проекта 1 938 284, 00 евро. С Допълнително споразумение № 2 от 18.04.2022 г. към цитирания договор общата стойност на проекта е изменена на 2 142 906,15 евро. С последващо Допълнително споразумение № 3 от 08.03.2023 г. стойността на проекта е увеличена на 2 903 807,38 евро.
В изпълнение на проекта, на 15.12.2021 г. е открита процедура за провеждане на обществена поръчка за строителство чрез публично състезание с предмет "Изграждане на Младежки център" в рамките на проект BGLD-2.001-0004 „Изграждане на Младежки център в град Монтана“ с възложител Община Монтана.
Документацията на обществената поръчка е достъпна на адрес https://app.eop.bg/today/178444.
В раздел III „Правна, икономическа, финансова и техническа информация“, т. III.1.1) oт обявлението за обществената поръчка и в т. 5.3.1 от „Критерии за подбор към годността (правоспособността) за упражняване на професионална дейност“ от документацията, е предвиден следният критерий за подбор:
„Участникът следва да е регистриран в „Централен професионален регистър на строителите“ към Камарата на строителите в България съгласно чл. 3, ал. 2 от Закона за Камарата на строителите (ЗКС), за I-ва група, минимум III-та категория строежи или в аналогичен регистър, съгласно законодателството на държавата членка, в която е установен и при условията на взаимно признаване, която да му позволява извършването на строителните работи, предмет на настоящата поръчка.
Вписването в съответен аналогичен регистър на държава-членка на ЕС, или на друга държава-страна по споразумението за Европейското икономическо пространство има силата на вписване в ЦПРС за обхвата на дейностите, за които е издадено.
Изискването за регистрация в ЦПРС или в аналогичен професионален или търговски регистър на държава членка на ЕС или на друга държава - страна по споразумението за Европейското икономическо пространство, е относимо към всеки участник, член на обединение/консорциум или подизпълнител, в случай че конкретните лица извършват СМР, съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите по поръчката, предвидено в договора за създаване на обединение/консорциум или предвижданото участие на подизпълнител“.
В т. III. 1. 2. от същия раздел от обявлението за обществената поръчка и в т. 5.4.2 от „Критерии за подбор към финансовото и икономическото състояние на участниците“ от документацията, е предвиден следният критерий за подбор:
„Участникът трябва да има застраховка „Професионална отговорност“ за „строител“ с минимална застрахователна сума на застрахователната полица, съответстваща на обема и характера на поръчката, произтичащо от нормативен акт, а именно чл. 171, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 3 от Наредбата за условията и реда за задължително застраховане в проектирането и строителството, предвид категорията на строежа“.
В раздел III.1.3 от същия раздел от обявлението за обществената поръчка и в т. 5.5.3 „Технически персонал за изпълнение на строителството“ от документацията, е предвиден следният критерий за подбор относно специфичен опит по отношение на ръководителя на обекта и техническия ръководител, както следва:
1. Ръководител на обект: Специфичен опит на ръководна позиция (ръководител или еквивалент) в изпълнението на един обект за изпълнение на строеж от Първа група – Трета категория или по-висока категория строежи или еквивалентно (съгласно законодателството на държавата, в която участника е придобил опита);
2. Технически ръководител: Специфичен опит на ръководна позиция 3 години в изпълнението на един обект за Изпълнение на строеж от Първа група – трета категория или по-висока категория строежи или еквивалентно (съгласно законодателството на държавата, в която участника е придобил опита).
В резултат на проведената обществена поръчка, на 28.02.2022 г. между Община Монтана и „Енвайро Клийн“ ЕООД е сключен Договор № 37741 за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Изграждане на Младежки център в рамките на проект BGLD-2.001.0004 “Изграждане на младежки център в град Монтана, на стойност 1 999 997,00 лева без ДДС. На 10.04.2023 г. между страните е сключено Допълнително споразумение № 1 към цитирания договор, с което общата цена за изпълнение на договора е променена на 2 958 408,86 лева без ДДС с оглед Решение № BGLD-2.004 oт 06.02.2023 г. на ръководителя на ПО на Програмата за предоставяне на допълнително финансиране за строително – монтажните дейности за проекта.
На 10.03.2026 г. Община Монтана е уведомена от ПО на Програмата за констатирана нередност и за предстоящо определяне на финансова корекция.
На 19.03.2026 г. Община Монтана представя възражение.
На 17.04.2026 г., с Решение № 1002-324, ръководителят на ПО на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“ е определил на Община Монтана финансова корекция в размер на 10 % от допустимите разходи по Договор № 37741 от 28.02.2022 г. с изпълнител "Енвайро Клийн" ЕООД с предмет: "Изграждане на Младежки център в рамките на проект BGLD-2.001.0004 “Изграждане на младежки център в град Монтана" за допуснати нарушения на чл. 59, ал. 6 ЗОП във връзка с чл. 3, ал. 3 ЗКС във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 11, буква "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.
Компетентността на издателя на решението е доказана със Заповед № РД-09-3367 от 15.10.2021 г. на министъра на образованието и науката, с която директорът на дирекция „Външни европейски програми“ в Министерството на образованието и науката е определен за ръководител на ПО на Програма „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвими групи“, съфинансирана по ФМ на ЕИП 2014 - 2021 г.
В мотивите на акта е прието, че изискването за наличие на регистрация в ЦПРС за първа група, минимум трета категория строежи е завишено спрямо категорията на възлагания обект, с което необосновано се ограничава възможността за участие в процедурата на лица, притежаващи регистрация за четвърта категория строежи. Поставеното изискване не е обусловено от конкретни причини, произтичащи от предмета, обема, стойността и сложността на поръчката или от нормативно изискване.
На следващо място е посочено, че горецитираното изискване е ограничително по отношение на участници – обединения, участващи в които лица които не разполагат с регистрация в ЦПРС за посочената от възложителя категория строежи, но имат право на основание чл. 3, ал. 3 ЗКС да участват в изпълнението на строително-монтажни дейности, съвместно с надлежно регистрирано в ЦПРС лице.
Изложено е, че изискването за наличие на застраховка „Професионална отговорност“ с покритие трета категория строежи не е съобразено със сложността и категорията на възлагания обект, с което възложителят необосновано е ограничил участието на икономически оператори, които разполагат с необходимата застраховка „Професионална отговорност“ за четвърта категория строежи.
На последно място е посочено, че поставеното по отношение на ръководителя на проекта и техническия ръководител изискване за специфичен опит на ръководна позиция в изпълнението на един обект от първа група, трета или по-висока категория строежи, не е съобразено с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката.
В акта е обоснован краен извод, че доколкото съгласно издаденото Разрешение за строеж № 11 от 18.02.2022 г. възлаганият обект е четвърта категория строеж, то гореописаните изисквания се явяват ограничителни и непропорционални, в нарушение на чл. 59, ал. 6 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП и чл. 3, ал. 3 ЗКС, с което е осъществен съставът на нередност по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.
При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.
Приема за незаконосъобразна констатацията на органа, че установената нередност се квалифицира по т. 11.1 от Насоките. След анализ на разпоредби от решение от 14.05.2019 г. на Европейската комисия и аргументирайки изводите си с практика на Върховния административен съд обосновава извод, че Насоките регламентират единствено критериите и механизма за анулиране на предоставената на държавите членки подкрепа чрез определянето на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери.
На следващо място съдът приема, че в мотивите на акта е налице противоречие между описанието на нарушението и дадената правна квалификация на нередността като такава по т.11, б. „а“ от Приложение №1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата. Въз основа на изложеното от органа в акта, че не приема възражението не бенефицира за липса на дискриминация при провеждане на процедурата, съдът обосновава заключение, че ръководителят на ПО е изложил мотиви за наличие на нередност по т. 10, а не по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, която разпоредба е посочена като правно основание. Излага, че съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излиза от рамките на приетите от органа фактически и правни основания, поради което наличието на разминаване между фактическите и правните основания за осъщественото нарушение на приложимото право като елемент от фактическия състав на нередността, за която е определена финансовата корекция, е достатъчно основание за отмяна на акта като незаконосъобразен.
По отношение на нарушението, свързано с ограничителен критерий за подбор, касаещ изискването за регистрация в ЦПРС за трета категория строежи относно участниците в обединението и подизпълнителите, съдът приема, че разпоредбата на чл. 3, ал. 3 ЗКС следва да се тълкува в съответствие с ал. 2 и ал. 4 от същия член, а именно – че участието в обединение не поражда права за лицата, които не са вписани в регистъра, самостоятелно да изпълняват строежи или отделни строителни и монтажни работи по смисъла на ал. 2. Сочи, че в конкретния случай, спорното изискване е относимо не към всички участници в обединението, а само към тези, които ще изпълняват съответната дейност по строителство, за която е необходима посочената регистрация. Предвид изложеното обосновава извод за липса на посоченото от органа нарушение на националния закон при провеждането на проверената обществена поръчка.
По отношение твърдението на органа за наличие на ограничителен критерий за подбор, касаещ изискване за наличие на застраховка „Професионална отговорност“ с покритие за трета категория строежи, съдът приема, че ръководителят на ПО не е извършил анализ за пропорционалност на критерия спрямо предмета на поръчката и не е изследвал отговорностите на строителя във връзка със спецификите на предмета на поръчката, съобразно приетото в решението по дело С-195/21 на СЕС. С оглед на това счита извода на органа за непропорционалност на критерия спрямо предмета на поръчката, съответно за наличие на констатирано нарушение, за неправилен.
Относно въведения критерий за подбор, касаещ изискването за специфичен опит на ръководителя и техническия ръководител, съдът излага, че в съответствие с приетото по дело С-195/21 на СЕС е допустимо възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по - стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. Съдът приема, че органът не е тълкувал правилно цитираното решение и не е извършил дължимия анализ за пропорционалност на критерия спрямо предмета на поръчката.
Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.
Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат.
На първо място следва да се посочи, че противно на възприетото от първоинстанционния съд, органът не е подходил формално при обсъждане на възраженията на бенефициера. Видно от мотивите на акта, органът е цитирал в пълнота изложените във възражението на бенефициера съображения, като е изложил мотиви защо не приема всяко едно от тях. Нито в Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. - дв, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), нито в АПК се съдържа изискване за обем на становището на органа по възражението. От значение е, от съдържанието на акта да е видно, че са изложени достатъчни мотиви защо органът не приема доводите на бенефициера, за да може съдът да извърши проверка за законосъобразност. За пълнота следва да се отбележи, че не се установява от доказателствата по делото актът да е издаден на следващия ден след получаване на възражението на бенефициера - възражението е получено от органа на 19.03.2026 г., а решението за определяне на финансова корекция е издадено на 17.04.2026 г. Обстоятелството, че ръководителят на ПО е изпратил на Община Монтана повторно увдомително писмо от 20.03.2026 г. не води до извод за формален подход при разглеждане на възражението, доколкото, видно от съдържанието на акта, в него ръководителят на ПО е обсъдил доводите на бенефицира от 19.03.2026 г. по констатациите, съдържащи се в предходното уведомително писмо от 04.03.2026 г. и потвърдени с оспореното решение.
На следващо място следва да се отбележи, че заключението на съда относно неприложимост на Насоките при определяне на финансова корекция от страна на ръководителя на ПО е правилно. Същото кореспондира изцяло с постоянната съдебна практика на Върховния административен съд, съобразно която акт за финансова корекция на бенефициер не може да се основава на правен акт, даващ правомощие на Европейската комисия да определя такава по отношение на държавата членка, съответно отделните нарушения, които представляват нередности, за които могат да бъдат определяни финансови корекции на бенефициерите, видовете нередности и съответните размери на корекциите за тях се регулират от национални разпоредби. Погрешен обаче е изводът, че позоваването от органа на т. 11.1 от Насоките се отразява на законосъобразността на оспорения акт, доколкото, видно от неговото съдържание, нередността е квалифицирана и по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, която е подзаконовият нормативен акт, регламентиращ на национално ниво случаите на нередности.
Неправилен е изводът на съда, че изложените в акта мотиви кореспондират с наличието на нередност по т. 10 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Нередността по т. 10 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата обхваща критерии за подбор, които са дискриминационни на базата на необосновани национални, регионални или местни изисквания. В случая никъде в оспорения акт органът не е изложил констатации, свързани с поставени от възложителя условия, които да са ограничителни по някой от изброените признаци. Единичното използване на понятието „дискриминация“ в частта от мотивите, в която се обсъждат възраженията на бенефициера, не може да обоснове извод, че изложените от органа фактически констатации са такива за нарушения, представляващи нередност по т. 10 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.
По отношение на първото посочено в акта нарушение – ограничителен критерий за подбор, касаещ изискванията за годност и правоспособност на участниците - обединения, в нарушение на чл. 59, ал. 6, във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 3, ал. 3 ЗКС:
В документацията на обществената поръчка, раздел 5 „Изисквания към участниците“, т. 5.3 „Критерии за подбор към годността (правоспособността) за упражняване на професионална дейност, т. 5.3.1. е посочено, че участникът следва да е регистриран в ЦПРС към Камарата на строителите в Република България, съгласно чл. 3, ал. 2 ЗКС, за първа група, минимум трета категория, или в аналогичен регистър, съгласно законодателството на държавата членка, в която са установени или на друга държава, страна по Споразумението за Европейското икономическо партньорство, като изискването се отнася до всеки участник – член на обединението/консорциума или подизпълнтел, който ще извършва строително – монтажни работи съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите по поръчката, предвидено в договора за създаване на обединение/консорциум или предвижданото участие на подизпълнител.
От органа е прието, че е налице незаконосъобразно изискване към участниците - обединения, всички техни членове, които ще извършват дейностите по строителство, да са вписани в ЦПРС в съответна изискуема от възложителя категория. Според органа така поставеното изискване е ограничително, защото необосновано възпрепятства участието на субекти, които не разполагат със съответната регистрация в ЦПРС, но имат право на основание чл. 3, ал. 3 ЗКС да участват в изпълнението на строително-монтажни дейности, съвместно с регистрирано по надлежния ред лице.
Тези изводи са неправилни.
Съгласно чл. 59, ал. 6 ЗОП при участие на обединения, които не са юридически лица, съответствието с критериите за подбор се доказва от обединението участник, а не от всяко от лицата, включени в него, с изключение на съответна регистрация, представяне на сертификат или друго условие, необходимо за изпълнение на поръчката, съгласно изискванията на нормативен или административен акт и съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението.
Законът за Камарата на строителите урежда специални изисквания към лицата, извършващи строителство на територията на Република България, като налага строителите, изпълняващи строежи от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 ЗУТ или отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в Националната класификация на икономическите дейности, позиция "Строителство", да бъдат вписани в ЦПРС. Съгласно чл. 3, ал. 3 ЗКС, когато физически или юридически лица се обединяват за изпълнение на строежи или отделни видове строителни и монтажни работи по ал. 2, поне един от участниците в обединението трябва да е вписан в регистъра, като ал. 4 изрично предвижда, че участието в обединението по ал. 3 не поражда права за лицата, които не са вписани в регистъра, самостоятелно да изпълняват отделни строителни и монтажни работи по ал. 2. В съответствие с чл. 163, ал. 2, т. 6 ЗУТ, строителят носи отговорност за изпълнението на строежи, съответстващи на направената регистрация по чл. 3, ал. 2 ЗКС за съответната група и категория строежи, в случаите, когато тя е задължителна.
Видно от посочената нормативна уредба, регистрацията по чл. 3, ал. 2 ЗКС, чрез вписване в ЦПРС, не се изисква за всички видове СМР, а само за строежите от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 ЗУТ или за отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в Националната класификация на икономическите дейности, позиция "Строителство". В тази връзка правилно съдът приема, че изискването на чл. 3, ал. 3 ЗКС поне един от участниците в обединението да е вписан в ЦПРС следва да се тълкува във връзка с ал. 2 на същия член, изискващ регистрация в ЦПРС за всеки от строителите, извършващ посочените в разпоредбата строежи и/или строителни и монтажни работи, т. е. то не може да води до заобикаляне на закона.
С оглед на това, изискването поне един от участниците в обединението да бъде вписан в ЦПРС е приложимо тогава, когато с оглед на разпределението именно той ще извършва тези от строежите или тези от строително-монтажните работи, за които се изисква регистрация. Ако повече от един от членовете на обединението ще извършват дейности в обществената поръчка, за които се изисква регистрация, то и тези членове на обединението следва да бъдат вписани в ЦПРС. Разпределението на дейностите в обществената поръчка между членовете на обединението, даващо отговор и на въпроса кой от тях следва да е вписан в ЦПРС, се предвижда в договора за създаване на обединението.
В случая възложителят е поставил изискване за вписване на всички членове на обединението, които ще извършват дейностите по строителство. Същевременно е безспорно, че включените в обществената поръчка СМР касаят строеж първа група, четвърта категория. За извършването му строителите, включително членовете на обединението, следва да бъдат вписани в ЦПРС. При обосноваване на нарушението органът не е изследвал дали в предмета на обществената поръчка се включват и други строителни дейности, за които не се изисква регистрация. Съответно не може да се направи извод, че би имало членове на обединението, които ще участват пряко в изпълнение на строителните дейности, за които не се изисква вписване. Предвид това, не е установено, че така формулирано, изискването е ограничително, спрямо обединения, част от чиито членове ще участват пряко в изпълнение на строителните дейности, съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението, за които не се изисква вписване, съгласно чл. 3, ал. 2 ЗКС.
От изложеното следва, както правилно приема и първоинстанционният съд, че възложителят не е осъществил твърдяното от органа нарушение на чл. 59, ал.6 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП във връзка с чл. 3, ал. 3 ЗКС. Това означава, че не е налице един от трите кумулативни елемента от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за която органът е определил финансова корекция. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция, по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.
По отношение на останалите три нарушения, свързани с поставените изисквания за вписване в ЦПРС за първа група, минимум трета категория строеж, за наличие на застраховка „Професионална отговорност“ с покритие за трета категория строеж и за специфичен опит на ръководителя на проекта и техническия ръководител за изпълнението на един обект от първа група, трета категория строежи или по-висока, следва да се посочи следното:
От фактическа страна, за нарушението, свързано с ограничително изискване за наличие на регистрация в ЦПРС за първа група, минимум трета категория строежи, административният орган твърди, че подлежащият на изграждане обект отговаря на характеристиките за строеж четвърта категория и има издадено разрешение за строеж именно за четвърта категория, поради което възложителят незаконосъобразно е ограничил участието на заинтересованите икономически оператори, които имат регистрация в ЦПРС за четвърта категория строежи. В тази връзка обосновава, че така поставеното изискване не кореспондира с предмета, обема, стойността и сложността на поръчката и не е продуктувано от нормативно изискване.
Относно критерия за подбор, свързан с наличие на застраховка „Професионална отговорност“ с покритие за трета категория строежи органът е посочил, че същото не е съобразено със сложността и категорията на обекта, в което необосновано се ограничава участието на икономически оператори, които разполагат с необходимата застраховка за четвърта категория строежи.
Като фактическо основание за нарушението, свързано с поставено изискване за специфичен опит към техническия персонал за изпълнение на поръчката, ръководителят на ПО излага аналогични изводи, че същото не е съобразено с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката.
От правна страна като нарушени са посочени разпоредбите на чл. 59, ал. 6 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП във връзка с чл. 3, ал. 3 ЗКС.
Този извод е неправилен.
Въвеждането на критерии за подбор, които не са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката или не са необходими за установяване на годността на участника за изпълнение на поръчката, в какъвто смисъл са изложените мотиви за всяко от гореописаните нарушения, не се субсумира под някоя от цитираните от органа разпоредби на чл. 59, ал. 6 ЗОП или чл. 3, ал. 3 ЗКС. Задължението за поставяне на критерии за подбор, които са необходими за установяване на възможността за изпълнение и са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката, е поставено в чл. 59, ал. 2 ЗОП, но същият не се сочи като нарушен. Член 59, ал. 6 ЗОП, както се посочи по-горе, има отношение към доказване на съответствието с критериите за подбор в случаите на участие на обединия, а не към поставянето на критерии за подбор, които са непропорционални на предмета на поръчката. Разпоредбата на чл. 3, ал. 3 ЗКС се отнася до изискването за вписване в ЦПРС на поне един от участниците в обединение за изпълнение на строежи или отделни видове строителни и монтажни работи. Разпореждабата на чл. 2, ал. 2 ЗОП е приложима при липса на специална норма относно нарушението, какъвто не е настоящият случай. Изложените в акта фактически основания по отношение на всяко едно от тези три нарушения не могат да се подведат под хипотезата на някоя от сочените за нарушени правни разпоредби на чл. 3, ал. 3 ЗКС, чл. 59, ал. 6 ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП.
Неправилно определената правна квалификация на допуснатото нарушение съставлява съществено нарушение, което винаги обосновава незаконосъобразност на акта. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящия случай това не е налице, административният акт се явява незаконосъобразен, както правилно приема и първоинстанционният съд като краен извод.
За пълнота и с оглед оплакването на касатора следва да се отбележи, че не е налице неправилно тълкуване от съда на диспозитива на решение от 31.03.2022 г. по дело C-195/21 на СЕС. Мотивите на съда кореспондират с приетото в цитираното решение, на СЕС, че съобразно чл. 58, § 1 и § 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки е допустимо в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. Доколкото обаче органът не е подвел фактическите основания на нарушенията под съответната правна норма, която счита за нарушена, съдът е възпрепятстван да осъществи съдебен контрол по тях. В тази връзка обсъждането на разрешенията, дадени в цитираното решение относно принципната допустимост за въвеждане на по-стриктни критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните особености, е ненужно.
Липсата на доказана по делото нередност, осъществена от бенефициера, чрез сочените от органа нарушения на ЗОП, прави ненужна проверката за правилното квалифициране на нередността по Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Липсата на нередност значи липса на основание за определяне на финансова корекция.
За пълнота, следва да се обърне внимание, че в съответствие с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя, а не се "налага", както неправилно приема първоинстанционният съд. В практиката на Върховния административен съд многократно изрично е отбелязвано, че финансовата корекция няма "санкционен характер". Изрично в чл. 71, ал. 1 ЗУСЕФСУ е посочено, че целта на финансовата корекция е да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство.
Предвид изложеното, като е отменил оспорения административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилно решение като краен резултат, което следва да се остави в сила.
С оглед на изхода от спора, направеното от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на образованието - юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на Община Монтана направените разноски за адвокатско възнаграждение за касационна инстанция в размер на 9 576,00 (девет хиляди петстотин седемдесет и шест) евро.
Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 874 от 03.07.2026 г. по адм. дело № 196/2026 г. на Административен съд – Монтана.
ОСЪЖДА Министерството на образованието и науката, с адрес: гр. София, ул. "Дондуков“ № 2А да заплати на Община Монтана, с адрес: гр. Монтана, ул. "Извора" № 1, сума в размер на 9 576,00 (девет хиляди петстотин седемдесет и шест) евро, представляваща разноски по делото.